  Direito
Administrativo
     Parte I
   Mrcio Fernando Elias Rosa
          Procurador de Justia/SP.
  Mestre em Direito do Estado pela PUCSP.
   Professor Universitrio e no Complexo
         Jurdico Damsio de Jesus.




  Direito
Administrativo

              12 edio
                  2011

              Volume 19
                                                                                            ISBN 978-85-02-11340-4



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                                                                                              Rosa, Mrcio Fernando Elias
                  SACJUR: 0800 055 7688                                                            Direito administrativo / Mrcio Fernando Elias Rosa.  12.
                  De 2 a 6, das 8:30 s 19:30                                               ed.  So Paulo : Saraiva, 2011.  (Coleo sinopses jurdicas;
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                  Acesse: www.saraivajur.com.br                                                     1. Direito administrativo 2. Direito administrativo - Brasil I.
                  FILIAIS                                                                     Ttulo. II. Srie.
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                  GOIS/TOCANTINS
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                                                     NDICE

Apresentao .............................................................................           11

Captulo I  Direito administrativo .................................................                13
  1. Conceito de direito administrativo ............................................                 14
  2. Objeto......................................................................................    15
  3. Ramo do direito pblico ..........................................................              16
  4. Relaes com outros ramos do direito ......................................                     16
  5. Fontes ......................................................................................   18
     5.1. Lei ....................................................................................   19
     5.2. Jurisprudncia ...................................................................         19
     5.3. Princpios gerais de direito.................................................              20
     5.4. Costume ...........................................................................        20
  6. Regime jurdico-administrativo ................................................                 20

Captulo II  Estado, Governo e Administrao Pblica....................                            23
  1. Administrao -- conceito .......................................................               23
  2. Estado e governo ......................................................................         24
     2.1. Organizao do Estado brasileiro .......................................                   26
  3. Administrao direta e indireta ..................................................              31
     3.1. Descentralizao poltica ....................................................             33
     3.2. Organizao administrativa ................................................                33

Captulo III  Princpios de direito administrativo .............................                    39
  1. Introduo ................................................................................     39
     1.1. Princpio da legalidade ......................................................             40
     1.2. Princpio da impessoalidade ...............................................                42
     1.3. Princpio da moralidade administrativa...............................                      43
     1.4. Princpio da publicidade ....................................................              45
     1.5. Princpio da eficincia .......................................................            46
  2. Regime jurdico-administrativo -- princpios ...........................                        47

                                                                                                          5
    SINOPSES JURDICAS



        2.1. Supremacia do interesse pblico .......................................                   47
        2.2. Princpio da indisponibilidade ..........................................                 48
        2.3. Princpio da continuidade ................................................                48
        2.4. Princpio da autotutela .....................................................             49
        2.5. Especialidade ....................................................................        50
        2.6. Presuno de legitimidade, de legalidade, de veracidade .....                             51
        2.7. Razoabilidade ..................................................................          51
        2.8. Proporcionalidade ............................................................            52
        2.9. Motivao ........................................................................        52
        2.10. Segurana jurdica ............................................................          53
     3. Violao dos princpios .............................................................          53

    Captulo IV  Organizao administrativa -- rgos, cargos e agen-
                       tes pblicos .............................................................      57
     1. Desconcentrao.......................................................................         57
     2. rgos pblicos ........................................................................       57
        2.1. Classificao .....................................................................       59
     3. Funo pblica .........................................................................       61
     4. Cargo pblico ..........................................................................       61
     5. Agentes pblicos ......................................................................        62

    Captulo V  Administrao pblica indireta ..................................                     66
     1. Introduo ...............................................................................     66
     2. Autarquias ................................................................................    66
        2.1. Autarquias de regime especial ............................................                70
        2.2. Classificao ......................................................................      71
     3. Agncias -- reguladoras e executivas.........................................                  72
        3.1. Agncias reguladoras..........................................................            73
     4. Fundaes ................................................................................     75
     5. Associaes e consrcios pblicos .............................................                78
     6. Entidades empresariais (empresas estatais): pessoas jurdicas de
        direito privado .........................................................................      79
     7. Smulas do STF .......................................................................         85
     8. Smulas do STJ ........................................................................        85
    Captulo VI  Entes de cooperao, paraestatais ............................                       88
     1.   Introduo ...............................................................................   88
     2.   Servios sociais autnomos .......................................................           88
     3.   Ordens e Conselhos .................................................................         89
     4.   Organizaes sociais ................................................................        91

6
                                                                DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



 5. Organizaes da sociedade civil de interesse pblico..................                           93
 6. Fundaes e entidades de apoio a instituies oficiais de ensino
    superior ....................................................................................    94
 7. Smula do STF .........................................................................          94

Captulo VII  Terceiro setor ..........................................................            96
 1. Introduo ................................................................................      96
 2. Conceito e caractersticas ..........................................................            97
    2.1. Relevncia social e jurdica ................................................               98
    2.2. Princpio da subsidiariedade ..............................................                 98
    2.3. Fomento estatal .................................................................           99
 3. Entidades de utilidade pblica ou de interesse social ..................                        101
    3.1. Finalidade no lucrativa .....................................................             102
    3.2. Filantropia .........................................................................      103
    3.3. Voluntariado .....................................................................         103
 4. Espcies ....................................................................................   103
 5. OS e OSCIP ............................................................................         104
 6. Cadastro Nacional de Entidades de Utilidade Pblica .................                           105
 7. Controle .... ............. ................................................................    106

Captulo VIII  Poderes administrativos...........................................                  108
 1. Poder-dever ..............................................................................      108
 2. Poderes administrativos em espcie............................................                  110
    2.1. Poder vinculado ................................................................           110
    2.2. Poder discricionrio ..........................................................            110
    2.3. Poder hierrquico (princpio da hierarquia) ........................                       111
    2.4. Poder disciplinar ................................................................         112
    2.5. Poder regulamentar ...........................................................             112
    2.6. Poder de polcia ................................................................          114
         2.6.1. Atributos ................................................................          115
         2.6.2. Sanes ..................................................................          116
         2.6.3. Alvars de licena e de autorizao..........................                       116
         2.6.4. Limites do poder de polcia.....................................                    117
 3. Smulas do STF .......................................................................          118
 4. Smulas do STJ ........................................................................         118

Captulo IX  Atos administrativos .................................................                120
 1. Atos jurdicos ...........................................................................      120
 2. Requisitos ou condies de validade .........................................                   122

                                                                                                          7
    SINOPSES JURDICAS



        2.1. Elementos e pressupostos do ato administrativo ..................                          126
     3. Atributos ..................................................................................    128
     4. Ato administrativo perfeito .......................................................             129
     5. Atos de governo .......................................................................         130
     6. Classificao fundamental..........................................................             131
     7. Espcies ....................................................................................   133
        7.1. Atos normativos ................................................................           133
        7.2. Atos ordinatrios ...............................................................          134
        7.3. Atos enunciativos ..............................................................           134
        7.4. Atos negociais ...................................................................         134
        7.5. Atos punitivos ...................................................................         135
     8. Atos de direito privado .............................................................           135
     9. Extino dos atos administrativos ..............................................                136
         9.1. Anulao e revogao ........................................................             136
    10. Smulas do STF ........................................................................         138
    Captulo X  Agentes pblicos ......................................................                141
     1. Introduo ................................................................................     141
     2. Regime jurdico .......................................................................         142
     3. Regime jurdico nico .............................................................             144
     4. Acessibilidade ...........................................................................      145
        4.1. Concurso de ingresso ........................................................              146
        4.2. Pessoa com deficincia -- incluso social ...........................                      150
        4.3. Atividade jurdica ..............................................................          150
     5. Cargos em comisso e funes de confiana ..............................                        151
     6. Acumulaes ............................................................................        153
        6.1. Investidura ou provimento .................................................                154
        6.2. Estgio probatrio .............................................................           156
        6.3. Vacncia ............................................................................      157
     7. Sindicalizao e direito de greve................................................               158
     8. Sistemas remuneratrios............................................................             160
     9. Limitaes remuneratrias ........................................................              162
    10. Reviso anual ...........................................................................       163
    11. Irredutibilidade .........................................................................      164
    12. Aposentadoria ..........................................................................        165
        12.1. Aposentadoria voluntria .................................................                167
              12.1.1. Regras de transio ..............................................                168
        12.2. Aposentadoria por invalidez .............................................                 170
        12.3. Aposentadoria compulsria ..............................................                  171
    13. Deveres dos agentes pblicos ....................................................               171

8
                                                               DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



14. Responsabilidade do agente .......................................................             172
    14.1. Responsabilidade administrativa ........................................                 172
    14.2. Responsabilidade civil .......................................................           174
    14.3. Responsabilidade penal .....................................................             174
15. Smulas do STF ........................................................................        175
16. Smulas do STJ .........................................................................       177

Captulo XI  Bens pblicos ..........................................................             181
 1. Introduo ................................................................................    181
 2. Bens pblicos -- conceito .........................................................            181
 3. Classificao ..............................................................................   183
 4. Defesa de bens pblicos.............................................................           183
 5. Afetao e desafetao ...............................................................         183
 6. Regime jurdico .......................................................................        184
 7. Aquisio ..................................................................................   185
    7.1. Propriedade e titularidade..................................................              186
    7.2. Aquisio de bens mveis ..................................................               186
    7.3. Aquisio de bens imveis .................................................               187
         7.3.1. Compra e venda e permuta.....................................                      187
         7.3.2. Dao em pagamento .............................................                   188
         7.3.3. Doao ...................................................................         188
    7.4. Outros modos de aquisio ................................................                188
         7.4.1. Usucapio ..............................................................           188
         7.4.2. Desapropriao .......................................................             189
         7.4.3. Sucesso .................................................................         189
         7.4.4. Registro de parcelamento do solo ...........................                       190
         7.4.5. Perda e confisco de bens .........................................                 190
 8. Alienao de bens .....................................................................        191
 9. Uso de bens pblicos ................................................................          192
10. Bens pblicos em espcie ..........................................................            196
   10.1. Terra devoluta ...................................................................        196
   10.2. Plataforma continental.......................................................             197
   10.3. Terras ocupadas pelos ndios .............................................                197
   10.4. Terrenos de marinha .........................................................             198
   10.5. Ilhas .................................................................................   198

Captulo XII  Processo administrativo ............................................                201
  1. Introduo ................................................................................   201

                                                                                                         9
     SINOPSES JURDICAS



      2. O princpio do due process of law e o processo administrativo......                           202
         2.1. O princpio do juiz natural ................................................             203
         2.2. Das provas no processo administrativo ................................                   204
      3. Princpios.................................................................................   204
         3.1. Princpio do contraditrio e da ampla defesa .....................                       205
         3.2. Princpio da pluralidade de instncias .................................                 205
         3.3. Princpio da gratuidade .....................................................            205
         3.4. Princpio da oficialidade ....................................................           205
         3.5. Princpio do formalismo moderado ...................................                     206
      4. Tipologia do processo administrativo ........................................                 206
      5. Fases do processo administrativo ...............................................              207
      6. Processo administrativo disciplinar ............................................              207
      7. Meios sumrios ........................................................................       208
         7.1. Sindicncia ........................................................................     208
         7.2. Verdade sabida ...................................................................       209
         7.3. Termo de declaraes ........................................................            209
         7.4. Sanes disciplinares ..........................................................         210
         7.5. Servidores pblicos civis da Unio .....................................                 210
      8. Demisso de vitalcios................................................................        212
      9. Demisso de estveis ................................................................         213




10
                                              APRESENTAO

      O estudo do direito administrativo reclama, cada dia mais, apro-
fundamento e anlise reflexiva. Desde a 1 edio, sabamos que con-
centrar em uma s unidade ou volume todos os apontamentos era
tarefa fadada a ser intransponvel em pouco tempo. Resistimos por
nove edies, atualizando e suprimindo textos, reciclando e otimi-
zando o espao com o propsito de facilitar a pesquisa, o estudo ou
o conhecimento mnimos dos institutos prprios do direito adminis-
trativo. Na 10 edio, ficou impossvel manter a estrutura original.
Houve necessria expanso de temas, introduo de outros institutos,
e, para conservarmos a mesma expectativa, desdobramos o texto em
dois volumes (19 e 20) da Coleo Sinopses Jurdicas.
      O propsito segue sendo o mesmo, o de oferecer ao pblico um
estudo srio, conciso, didtico e atualizado do direito administrativo;
escrito com a seriedade que o direito reclama.
      Na presente edio, estudamos o direito administrativo, o Estado,
a Administrao Pblica, os princpios do direito administrativo, os atos ad-
ministrativos, os poderes administrativos, os bens pblicos, o processo admi-
nistrativo e os agentes pblicos, com os aspectos jurdicos mais recor-
rentes na aplicao do direito administrativo. No volume seguinte
(20), com os mesmos critrios, revisamos os demais temas do direito
administrativo.
      Bons estudos.




                                                                                11
                       CAPTULO I
               DIREITO ADMINISTRATIVO
      O direito administrativo adquire maior importncia no cenrio
jurdico na mesma proporo em que a sociedade civil e as institui-
es que a representam optam por um controle mais efetivo e eficaz
da atividade administrativa. Nos Estados totalitrios, o direito admi-
nistrativo, de forma to intensa quanto o direito constitucional, pade-
ce de severas limitaes, posto ser o poder centralizado exclusivamen-
te na vontade daqueles que o detm e a atividade administrativa, por
via de consequncia, mera forma de exteriorizao daquele desejo
pessoal. Na medida em que o Brasil se democratizou, ganhou o direi-
to administrativo maior amplitude de aplicao, e no cenrio jurdico
nacional reacenderam debates em torno de questes de interesse des-
se ramo do direito pblico. A modernizao do Estado igualmente
contribui para o desenvolvimento do direito administrativo, e sua im-
portncia  realada ainda mais nos dias que correm.
      Um exame mnimo do desenvolvimento histrico do direito
administrativo revela seus traos ainda no sculo XVIII, seja pela ideia
de submisso do Estado  legislao, seja pela constitucionalizao do
Estado e seu franco desenvolvimento posterior e a partir da democra-
tizao dos Estados modernos. O desenvolvimento substancial do di-
reito administrativo deu-se a partir do final do sculo XVIII, com a
instituio do chamado Estado de Direito, cujas premissas podem es-
tar nos princpios da legalidade, da separao dos Poderes, na consti-
tucionalizao do Estado. O modo de organizao do Estado, sobre-
tudo a partir dos movimentos revolucionrios daquele perodo hist-
rico, foi decisivo para o desenvolvimento do direito administrativo,
anotando-se tanto as decises do Conselho de Estado francs, como a
primeira lei de organizao da Administrao na Frana (Lei de 28
pluvioso Ano VIII  1800), como os grandes contributos histricos.
      O surgimento do direito administrativo  controverso, muito
embora seja usual associ-lo  ideia de subordinao do Estado ao

                                                                           13
     SINOPSES JURDICAS



     princpio da legalidade e ao Estado de Direito. Em verdade, o seu
     desenvolvimento ocorreu aps aquele advento, mas a sua origem seria
     anterior e, sobretudo, a partir das decises do Conselho de Estado
     francs. O reconhecimento de um regime jurdico prprio para a
     Administrao Pblica, concebido pelas mximas da supremacia do
     interesse pblico, das prerrogativas pblicas, da discricionariedade, re-
     sultou antes das decises do prprio Poder Executivo, e no da sub-
     misso deste ao princpio da legalidade. Com a Revoluo Francesa,
     instaurou-se na Frana a jurisdio administrativa ou o contencioso
     administrativo, encarregado de julgar as causas de interesse da Admi-
     nistrao Pblica, ficando a jurisdio comum com o julgamento dos
     demais litgios. As decises daquele Conselho  que teriam identifica-
     do os primeiros vetores do direito administrativo.
           Em verdade, quanto maiores a participao popular na conduo
     da atividade administrativa e a sujeio do Estado  Lei ou ao Direito,
     maiores a incidncia de normas de direito pblico e a preocupao
     com o estudo do direito administrativo. Isso explica por que, desde
     1988, o direito administrativo brasileiro assiste a uma grande expanso,
     recepcionando intensamente o influxo de novas formas de regulao,
     que tm intensificado o projeto de Reforma do Estado e da Adminis-
     trao iniciados ainda no final dos anos 80 e incio dos anos 90 do
     sculo XX. H, presentemente, valorizao para as novas formas de
     atuao associativa (so exemplos os consrcios pblicos e o surgimen-
     to das associaes pblicas), o fomento  atuao de entidades privadas
     de interesse social (como as OS e OSCIPs), alm da conformao legal
     das novas autarquias de regime especial (as chamadas agncias regula-
     doras). Tambm ganha (ou deve ganhar) valorizao a atuao da so-
     ciedade civil (princpio da participao), de forma organizada ou no,
     no espao pblico, atuando de forma positiva na formulao das pol-
     ticas pblicas ou na tomada de decises que renam eficcia social de
     maior importncia (audincias pblicas, por exemplo).

      1      CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
         O conceito e o contedo do direito administrativo variam con-
     forme o critrio adotado pelo doutrinador ao longo de seu desenvol-

14
                                                DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



vimento. Dos estudos doutrinrios e dos sistemas legais decorreu o
surgimento de vrias teorias, dentre elas: a legalista, a do Poder Executi-
vo, a do servio pblico (Escola do Servio Pblico), a teleolgica e a negativis-
ta. Para alguns, o direito administrativo pode ser conceituado como
sendo to somente um conjunto de leis administrativas (legalista); a
reunio de atos do Executivo (Poder Executivo); a disciplina, organiza-
o e regncia da prestao de servios pblicos (servio pblico); o sis-
tema de princpios que norteiam o atendimento dos fins do Estado
(teleolgica ou finalstica); ou, por fim, o ramo do direito que regula toda
a atividade que no seja legislativa e jurisdicional (negativista).
       O direito administrativo brasileiro, em sntese, pode ser entendido
como o conjunto de princpios jurdicos que regem a atividade administrativa,
as entidades, os rgos e os agentes pblicos, objetivando o perfeito atendimen-
to das necessidades da coletividade e dos fins desejados pelo Estado. Apoia-se
no modelo denominado "europeu-continental", originrio do direito
francs e adotado por Itlia, Espanha, Portugal, dentre outros pases
europeus, sendo tambm chamado de "direito administrativo descri-
tivo" e que se ope ao modelo "anglo-americano", porque tem por
objeto a descrio e delimitao dos rgos e dos servios pblicos,
sendo derrogatrio do direito privado, enquanto o segundo fulcra a
atuao administrativa sem derrogao do direito privado, integrando
a Cincia da Administrao.

 2      OBJETO
       Compete-lhe o estudo da atividade ou funo administrativa exercida
direta ou indiretamente, de sua estrutura, de seus bens, de seu pessoal e de sua
finalidade. Objetiva, em especial, o estudo de atos editados pelo Poder
Executivo, conquanto aplicvel tambm a atos oriundos dos Poderes
Legislativo e Judicirio.
       Por funo administrativa entende-se, com enorme controvrsia
na doutrina, o dever de o Estado atender ao interesse pblico, satisfa-
zendo o comando decorrente dos atos normativos. O cumprimento
do comando legal, como se ver, poder decorrer da funo exercida
por pessoa jurdica de direito pblico ou mesmo privada descentrali-
zada da entidade estatal que a criou. O que no se discute  a absoluta

                                                                                     15
     SINOPSES JURDICAS



     submisso da Administrao  lei, que lhe autoriza o exerccio, ou a exteriori-
     zao por atos e decises de seus poderes. Ante tal submisso, mesmo seus
     poderes ho de ser entendidos como deveres, completando-se no bin-
     mio poder-dever, ou dever-poder.
           O estudo da Administrao Pblica, em face dos conceitos pro-
     postos,  substancialmente o objeto e a funo precpua do direito
     administrativo.

      3      RAMO DO DIREITO PBLICO
           O direito administrativo  classificado tradicionalmente como o
     ramo do direito pblico interno, no qual tambm se situam o direito
     constitucional, o tributrio, o penal, o processual civil e o processual
     penal, ao lado de outros conhecidos mais recentemente, como am-
     biental, eleitoral e urbanstico, diferentemente, portanto, dos ramos do
     direito privado: civil, comercial e do trabalho.
           A diviso do direito em pblico (interno e externo) e privado
     advm do direito romano e sempre suscitou discusses doutrinrias. 
     que o direito objetivo constitui uma unidade e no pode ser separado
     de forma absoluta, ignorando-se a intensa intercomunicao entre
     todos os seus ramos.
           Assim, a diviso proposta de h muito atende  finalidade did-
     tica e consagra a doutrina majoritria que resume o direito pblico
     naquele que regula as relaes em que o Estado  parte ou mantm
     interesse preponderante, regendo a sua organizao, atuando com su-
     premacia e visando o interesse pblico, enquanto ao direito privado
     restam as normas reguladoras das relaes mantidas exclusivamente
     por particulares, caracterizadas pelo interesse privado.

      4      RELAES COM OUTROS RAMOS DO DIREITO
           Com o direito constitucional h relacionamento porque a este se
     comete o modelo de atuao da Administrao Pblica, fixando-lhe
     os princpios, a regncia enfim. A Carta Constitucional de 1988 tra-
     tou, em captulo prprio (VII) e sob o ttulo "Organizao do Esta-
     do", da Administrao Pblica, conferindo, portanto, um regime pr-

16
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



prio: regime jurdico constitucional-administrativo. O direito consti-
tucional e o direito administrativo mantm autntica relao de de-
pendncia; enquanto o primeiro cuida da fixao da estrutura do Es-
tado e dos seus fins, sendo esttico, o segundo trata de instrumentalizar
o seu funcionamento e a consecuo desses fins, sendo dinmico.
      A Constituio da Repblica traa o perfil da Administrao P-
blica, ditando os seus princpios bsicos, regula a forma de acesso aos
cargos, empregos e funes pblicas, estabelece as acumulaes veda-
das, a obrigatoriedade de licitao, a possibilidade de constituio de
empresas estatais, a prestao de servios pblicos, dentre outras tantas
normas aplicveis  Administrao Pblica direta e indireta (Captulo
VII, arts. 37 e s.). O direito administrativo  informado pelos princ-
pios expressos e implcitos contidos na Constituio da Repblica, da
a interdependncia dos dois ramos do direito pblico interno.
      Com o direito tributrio o direito administrativo tambm se rela-
ciona intensamente, e, para muitos, de forma sistmica, ante a compo-
sio da receita pblica regulada por normas do primeiro e sua gesto
deferida  Administrao Pblica.
      A partir do direito penal o direito administrativo conhece o ilci-
to penal praticvel apenas por agentes pblicos (CP, arts. 330 e 331),
qualificando de forma diversa conduta penalmente ilcita quando
perpetrada por cidado que ostente a qualificao funcional de agen-
te pblico (a lei penal refere-se a funcionrio pblico).
      Do direito processual o direito administrativo retira normas aplic-
veis aos processos administrativos, aplicando, v. g., as normas previstas
no Cdigo de Processo Penal subsidiariamente aos seus processos dis-
ciplinares. A interao visa a garantir, fundamentalmente, o contradit-
rio e a ampla defesa ou o devido processo legal. A forma dos atos pro-
cessuais, os modos de publicizao do processo e de seus atos podem
ter fundamento nas regras gerais concebidas pelo direito processual.
      Mesmo com o direito do trabalho h relao, uma vez que o aces-
so a emprego pblico, por vezes, se d com a aplicao de normas
prprias institudas pela Consolidao das Leis do Trabalho, como
ocorre na composio do quadro de pessoal das sociedades de econo-
mia mista e das empresas pblicas. A aplicao da CLT aos emprega-

                                                                                17
     SINOPSES JURDICAS



     dos pblicos, espcie de agentes pblicos, permite o estabelecimento
     de relao de natureza contratual, empregatcia, entre a Administrao
     e seus agentes (no caso, empregados pblicos), ainda que tambm em
     maior nmero a relao estabelecida seja de matiz diverso, prprio de
     um regime especfico (estatutrio).
           O direito civil e o comercial tambm emprestam normas ao direito
     administrativo sempre que aplicados seus institutos aos negcios jur-
     dicos de interesse da Administrao. Assim, por exemplo, quando esta
     pe em circulao um ttulo de crdito; constitui uma sociedade de
     economia mista; realiza uma alienao de bem imvel ou recebe um
     bem em doao, valendo-se de institutos de direito comercial e de
     direito civil.

      5      FONTES
           Por fonte do direito pode-se compreender o fundamento de valida-
     de da ordem jurdica.  fonte de uma norma a anterior, que lhe seja
     superior, tal como concebido por Kelsen. A Constituio passa a ser a
     fonte das demais normas jurdicas. Para a validez da Constituio, po-
     rm, no h norma positivada, mas uma norma hipottica fundamental,
     que  pressuposta. A norma hipottica, por fim,  que confere o fun-
     damento de validade para todo o sistema ou ordem jurdica. Esse  o
     sentido formal de fonte do direito. Fonte do direito, porm,  usual-
     mente empregada em outro sentido, associando-a ao que produz o
     direito. As fontes formais podem ser estatais (lei, jurisprudncia, con-
     venes e tratados internacionais) e no estatais (costumes, doutrina, o
     poder de grupos sociais).
           As fontes do direito administrativo tm sido apresentadas de for-
     ma contraditria pela doutrina. Basicamente, a principal fonte do di-
     reito administrativo  a lei, norma escrita superior dentre todas e im-
     pessoal, alm de outros atos normativos, abrangendo, assim, desde as
     normas constitucionais at as instrues, circulares e demais atos de-
     correntes do poder normativo estatal.
           Outras fontes, secundando a lei, inspiram o direito administrati-
     vo, a saber: a jurisprudncia, a doutrina, os princpios gerais de direito
     e os costumes.

18
                                               DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



5.1. LEI
      Regra escrita, geral, abstrata, impessoal, que tem por contedo
um direito objetivo no seu sentido material e, no sentido formal, todo
ato ou disposio emanada do Poder Legislativo. Consoante sua des-
tinao, recebe o nome de lei constitucional, lei administrativa, lei civil, lei
penal, lei processual, lei tributria, lei comercial etc. Ser o seu contedo
que lhe emprestar a natureza de norma de ordem pblica ou de ordem
privada -- lex privata, no correspondendo necessariamente ao direito
pblico as normas de ordem pblica. Tanto assim que as normas apli-
cveis ao casamento e sua dissoluo, a despeito de tangerem ao direi-
to civil -- privado, portanto --, possuem o contedo de normas p-
blicas, que lhes garante a rubrica "ordem pblica".
      A lei, como norma jurdica, deve ser entendida, em seu sentido
material, como todo ato normativo imposto coativamente pelo Esta-
do aos particulares, regrando as relaes entre ambos e dos particula-
res entre si.
      A lei em acepo ampla  fonte do direito administrativo, abran-
gendo todos os atos normativos resultantes do poder legiferante e do
poder normativo: lei constitucional (superior a todas); lei comple-
mentar (superior em relao s demais); lei ordinria; lei delegada;
medida provisria (que, embora no seja lei, produz efeitos como se
fosse); decreto legislativo; resoluo do Senado; decreto regulamentar;
instruo ministerial; regulamento; regimento; circular; portaria; or-
dem de servio.

5.2. JURISPRUDNCIA
      A jurisprudncia, ou a reunio organizada de decises proferidas
num mesmo sentido, inspira o direito administrativo. Diversos doutri-
nadores no a reconhecem como fonte do direito, entendendo-a
como mera fonte imediata ou de valor moral. Mas, parece-nos acer-
tado indic-la como fonte, sendo marcante a sua influncia em diver-
sos institutos, tais como a responsabilidade civil do Estado, a interven-
o na propriedade privada, na apurao de ilcitos funcionais e, ainda,
na dosimetria da sano disciplinar.

                                                                                   19
     SINOPSES JURDICAS



          A jurisprudncia  resultante do exerccio da atividade jurisdi-
     cional que, ante a reiterao de decises em um mesmo sentido, passa
     a constituir norma aplicvel a hipteses similares.

     5.3. PRINCPIOS GERAIS DE DIREITO
          Os princpios gerais de direito, ou os postulados que dirigem
     toda a legislao, apresentam-se como fonte do direito administrativo,
     porquanto atuam como pressupostos de todas as regras jurdicas. Os
     princpios aplicveis  Administrao, tanto os previstos expressa ou
     implicitamente na Constituio como os estabelecidos em outros atos
     normativos, tm tal natureza e so de observncia obrigatria.

     5.4. COSTUME
           O costume, desde que no contrrio  lei e  moral, pode cons-
     tituir fonte do direito administrativo, em especial porque no h co-
     dificao de todas as normas e pela impossibilidade de estas suprirem
     as lacunas conhecidas to s do exerccio da atividade administrativa.
     O costume requisita a prtica reiterada, sua uniformidade, continuida-
     de e moralidade, para ser fonte do direito, e no  diferente para o
     direito administrativo.
           No se confunde, porm, o costume com a praxe administrativa,
     que vem a ser a reiterada forma de conduo da mquina administra-
     tiva e o modo pelo qual atuam os agentes pblicos.

      6      REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO
           O direito administrativo, como dito, constitui uma disciplina ju-
     rdica vinculada ao direito pblico, organizada a partir de princpios
     jurdicos harmonicamente reunidos. A expresso "regime jurdico-
     -administrativo" consagra a unio dos princpios peculiares a essa dis-
     ciplina, que conservam entre si no apenas unio, mas relao de in-
     terdependncia.Tais princpios so: a) supremacia do interesse pblico
     sobre o privado; b) indisponibilidade dos interesses pblicos (Celso
     Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 12. ed., So
     Paulo: Malheiros, 2000, p. 19).

20
                                              DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       Esse regime , ainda, caracterizado pela coexistncia de "prerro-
gativas" e "sujeies" (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito adminis-
trativo, 11. ed., So Paulo: Atlas, 1999, p. 64). As prerrogativas so detidas
pela Administrao Pblica para satisfazer o interesse pblico, condicio-
nando ou limitando o exerccio de direitos e liberdades do indivduo,
denotando a "supremacia do interesse pblico sobre o particular". As
sujeies restringem a autonomia de vontade da Administrao P-
blica, que somente atua para atender ao interesse pblico e na forma
permitida por lei. Da o binmio prerrogativas e sujeies tpico do re-
gime jurdico aplicvel para todos os rgos e entidades que com-
pem a Administrao Pblica brasileira.
       A expresso "regime jurdico-administrativo" difere da expres-
so "regime jurdico da Administrao", que tanto pode ser de direito
pblico como de direito privado, conforme esteja submetida a Admi-
nistrao em determinada atuao. O modelo afasta a submisso ao
direito privado ou pblico, conferindo tratamento jurdico hbrido
para o Poder Pblico e para a Administrao. O "regime jurdico-
-administrativo" consagra princpios prprios do direito administrativo
e da Administrao Pblica:


         Regime jurdico da Administrao -- conjunto de nor-
         mas de direito pblico ou de direito privado aplicveis 
         regncia da Administrao Pblica.
         Regime jurdico-administrativo -- conjunto de normas
         de direito pblico prprias do direito administrativo e
         que condicionam a vontade da Administrao (sujeio)
         e permite-lhe o exerccio de prerrogativas exorbitantes
         do direito privado.


QUADRO SINTICO  DIREITO ADMINISTRATIVO

                   1. Desenvolvimento Histrico
 Direito admi-
                   2. Conceito
 nistrativo
                   3. Objeto



                                                                                  21
     SINOPSES JURDICAS



                                                               1. lei (desde a CF)
                                            -- formais         2. demais atos nor-
                                                               mativos
      Direito admi-                                            1. jurisprudncia
                          4. Fontes
      nistrativo                                               2. doutrina
                                            -- outras fontes   3. princpios gerais de
                                                               direito
                                                               4. costumes

      Regime jur-
                    -- conjunto de normas de direito pblico prprias de direi-
      dico-adminis-
                    to administrativo
      trativo

      Regime jur-
                          -- conjunto de normas de direito pblico ou de direito pri-
      dico da Admi-
                          vado
      nistrao

      REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO = PRERROGATIVAS + SUJEIES DA
      ADMINISTRAO PBLICA




22
                            CAPTULO II
                ESTADO, GOVERNO E
               ADMINISTRAO PBLICA


 1     ADMINISTRAO -- CONCEITO

       A Administrao Pblica pode ser conceituada, em sentido amplo,
como o conjunto de entidades e de rgos incumbidos de realizar a
atividade administrativa visando  satisfao das necessidades coleti-
vas e segundo os fins desejados pelo Estado. Sob o enfoque material,
objetivo, o conceito de administrao leva em conta a natureza da
atividade exercida (funo administrativa), e, sob o subjetivo, formal ou
orgnico, as pessoas fsicas ou jurdicas incumbidas da realizao da-
quela funo.
       A doutrina menciona "Administrao" e "administrao", con-
forme se refira ao exerccio da atividade administrativa (em minscu-
las), ou ao prprio Estado (em maisculas).
       A atividade administrativa, repise-se, pode ser entendida como a
gesto dos interesses qualificados da comunidade -- pela necessidade,
utilidade ou convenincia de sua realizao -- e marcados pela con-
jugao de dois princpios caracterizadores do regime jurdico-admi-
nistrativo: supremacia do interesse pblico e indisponibilidade do in-
teresse pblico.
       A Administrao Pblica est subordinada aos princpios de di-
reito administrativo e, em especial, aos princpios bsicos institudos
no art. 37, caput, da Constituio Federal (legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia), alm dos que decorrem do sis-
tema constitucional (proporcionalidade, razoabilidade, segurana jur-
dica etc. -- v. Captulo III).
       Em sntese:

                                                                            23
     SINOPSES JURDICAS




                Administrao Pblica em sentido amplo: entidades es-
                tatais, seus rgos e agentes obrigados ao exerccio da funo
                administrativa.
                Administrao Pblica em sentido material: tange ao es-
                tudo da funo administrativa (que difere da funo legis-
                lativa e da funo jurisdicional) e  tpica para o Poder
                Executivo.
                Administrao Pblica em sentido subjetivo: tange ao
                estudo dos que devem exercer a funo administrativa,
                as entidades pblicas, seus rgos e agentes.


      2      ESTADO E GOVERNO
            Estado, Administrao e Governo no se confundem. O Estado,
     "nao politicamente organizada",  dotado de personalidade jurdica
     prpria, sendo pessoa jurdica de direito pblico interno (CC, art. 41,
     I), e de quatro elementos bsicos: povo, territrio, poder soberano
     (poder de autodeterminao e auto-organizao emanados do povo
     para ser exercido em territrio determinado e por ele defendido) e
     finalidades definidas. A vontade do Estado  manifestada pelo exerc-
     cio de seus Poderes (Executivo, Legislativo e Judicirio). O Estado
     brasileiro, desde a proclamao da Repblica (Constituio de 1891),
     acolhe a Federao como forma de Estado, conferindo a cada ente
     federado capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadmi-
     nistrao. Todos tm suas normas constitutivas (Constituies Estadu-
     ais, leis orgnicas municipais), elegem seus governantes (governadores,
     prefeitos) e organizam seus rgos e entidades da Administrao. A
     Unio, o Distrito Federal, os Estados-Membros e os Municpios, to-
     dos com personalidade jurdica de direito pblico interno, integram a
     Federao. Os territrios (CF, art. 18,  2), quando criados e regula-
     dos por lei complementar federal, pertencero  Unio e tero perso-
     nalidade jurdica de direito pblico.
            O Governo e a Administrao atuam por suas entidades (dotadas
     de personalidade jurdica), por seus rgos (entes despersonalizados e
     integrantes da estrutura da pessoa jurdica) e por seus agentes (pessoas

24
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



fsicas incumbidas do exerccio da funo pblica). A atividade admi-
nistrativa  usualmente exercida pela prpria entidade que a titulariza,
mas, por vezes, pode ser exercida em regime de comunho de interes-
ses de mais de uma entidade estatal (como ocorre com a gesto asso-
ciada de servios pblicos, por meio de consrcios e convnios),
como pode se dar por ato ou contrato que transfere a execuo para
pessoas fsicas ou jurdicas estranhas  Administrao ( o que se passa
com as concesses, permisses, delegaes de servios pblicos). A
Administrao executa funes administrativas que se vinculam  sa-
tisfao do interesse pblico e, por isso, seus atos, por vezes, podem ser
impostos coercitivamente e independentemente de anuncia dos des-
tinatrios ou mesmo  revelia de prvia autorizao judicial. So atos
que, quando executados, revelam as prerrogativas da Administrao, os
chamados poderes administrativos (v. adiante Captulo VIII).Os trs Po-
deres do Estado tambm no se confundem com os poderes adminis-
trativos; aqueles so estruturais e estes meramente instrumentais da
Administrao. A funo precpua do Legislativo  exercer a atividade
normativa: a elaborao da lei; a do Executivo  o exerccio da funo
administrativa: a converso da norma abstrata em ato concreto; e a do Poder
Judicirio  a funo jurisdicional: a aplicao da lei de forma coativa,
substituindo a vontade das partes, compondo os conflitos ou resistncias ao
cumprimento das leis. A funo administrativa desempenha papel diver-
so: tem natureza executria da vontade estatal, torna concreta a defe-
sa do interesse pblico, a quem se vincula. Nas relaes que estabelece
a Administrao est sempre vinculada a fins especficos e a um inte-
resse em jogo (o interesse pblico), por isso no detm a imparciali-
dade e neutralidade que outras funes estatais devem respeitar.
       O exerccio da atividade administrativa  concreto e direto; o da
atividade legislativa  abstrato; e o do Judicirio, indireto.
       Os poderes administrativos, como dito, so meramente instru-
mentais e objetivam to somente o atendimento das finalidades dita-
das pelo interesse pblico (poder de polcia, regulamentar, discricio-
nrio, hierrquico e disciplinar).
       Os trs Poderes (Legislativo, Judicirio e Executivo) praticam
atos administrativos e exercem funo administrativa (por exemplo,
quando admitem pessoal, contratam terceiros, realizam procedimentos
licitatrios etc.). O exerccio da atividade administrativa por qualquer

                                                                                25
     SINOPSES JURDICAS



     dos Poderes est sujeito s normas constitucionais prprias da Admi-
     nistrao Pblica (v. CF, Ttulo III -- Da Organizao do Estado, Ca-
     ptulo VII -- Da Administrao Pblica -- arts. 37 e s.). O Judicirio
     edita atos judiciais (atos administrativos) e jurisdicionais (resultantes da
     sua funo precpua). O mesmo se processa em relao ao Legislativo,
     que realiza atividade legiferante (tpica) e administrativa (atpica).
           A interpenetrao das funes estatais resulta do que prev a
     Constituio Federal para cada um dos Poderes do Estado. O Judici-
     rio, cuja funo precpua  a jurisdicional, que pode ser dotada de res
     judicata, tambm edita resolues, regulamentos, regimentos internos
     por seus Tribunais (art. 96, I, a), todos atos de natureza normativa, alm
     de organizar e prestar diretamente os seus servios administrativos
     (art. 96, I, a, b, c etc.). O mesmo se passa com o Legislativo que, sem
     prejuzo da sua funo tpica (legislar), tambm processa e julga, pelo
     Senado, o Presidente da Repblica e os Ministros do Supremo Tribu-
     nal Federal nos crimes de responsabilidade (art. 52, I e II), a par de
     organizar internamente seus servios administrativos (arts. 51, IV, e 52,
     XIII). O Executivo, alm do exerccio tpico da funo administrativa,
     pode editar atos normativos (art. 84, IV e VI), medidas provisrias (art.
     62), leis delegadas (art. 68), mas no exerce, mesmo de forma atpica,
     funes jurisdicionais.
           Governo corresponde  atividade que fixa objetivos do Estado ou
     conduz politicamente os negcios pblicos. Atos de Governo resultam
     da soberania ou autonomia poltica detidas pela Unio (soberania),
     Estados-Membros, Distrito Federal e Municpios (autonomia), todos
     nominados por entidades estatais ou pessoas polticas.
           Os atos resultantes da atividade governamental (atos de Governo
     -- v. g., sano, veto, decreto autnomo) so distintos dos atos admi-
     nistrativos: os primeiros so desvinculados, independentes, orientados
     por critrios legais e polticos, diferentemente dos atos administrativos
     tpicos, que devem guardar necessria dependncia, sendo resultantes
     da atuao hierarquizada prpria da Administrao Pblica.

     2.1. ORGANIZAO DO ESTADO BRASILEIRO
          O estudo da organizao poltica e da diviso espacial do poder
     pode ser realizado sob trs enfoques: a) da forma de governo; b) da forma
     de Estado; c) do sistema de governo.

26
                                               DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



      A forma de governo adotada  a republicana. A Repblica pri-
vilegia a isonomia entre todos, governantes e governados, no admite
a irresponsabilidade poltica e privilegia o interesse pblico. A forma
de Estado  a federativa, que pressupe a descentralizao poltica, a
soberania do Estado federal, o princpio da indissolubilidade do vn-
culo, alm de outras caractersticas adiante estudadas. Por fim, o siste-
ma de governo  o presidencialista, confiando ao Chefe do Executivo
tambm a Chefia da Administrao Pblica, a representao do Esta-
do e do governo.
      De relevo para o direito administrativo os trs modos de organi-
zao poltica do Estado, porquanto deles  que decorrem os princ-
pios fundamentais do regime jurdico-administrativo.Veja-se: da Re-
pblica, a indisponibilidade do interesse pblico e a supremacia do
interesse pblico sobre o particular; do presidencialismo, a chefia da
Administrao confiada, sobretudo, ao Executivo; e da Federao o
reconhecimento de competncias materiais e legislativas a todas as
pessoas polticas que compem o Estado brasileiro.
      A Federao pressupe, como anota Pedro Lenza (Direito consti-
tucional esquematizado, So Paulo: Saraiva, p. 247), descentralizao polti-
ca; constituio rgida como base jurdica; inexistncia do direito de secesso;
soberania do Estado federal; auto-organizao dos Estados-Membros; rgo
representativo dos Estados-Membros; guardio da Constituio (STF).
      Compem a Federao a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios.
      Unio: detm personalidade jurdica de direito pblico interno,
reunindo capacidade de auto-organizao, autogoverno, autolegisla-
o e autoadministrao, ou, como sugere Lenza (ob. cit., p. 255), au-
tonomia financeira, administrativa e poltica (FAP). A representao
externa da Repblica Federativa compete  Unio (CF, art. 21, I a IV).
      Detm competncia material (administrativa):
      -- exclusiva nas hipteses do art. 21 da CF (por exemplo, manter
o servio postal e o correio areo nacional; explorar, diretamente ou
no, os servios de telecomunicaes, os servios de radiodifuso so-
nora e de sons e imagens, os servios de transporte ferrovirio e aqua-
virio entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transpo-
nham os limites de Estado ou territrio etc.);

                                                                                   27
     SINOPSES JURDICAS



            -- comum aos demais entes da Federao nas hipteses do art. 23
     da CF (por exemplo, cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo
     e garantia das pessoas portadoras de deficincia, preservar florestas, a
     fauna e a flora, proteger o meio ambiente, proporcionar meios de
     acesso  cultura,  educao e  cincia etc.).
            J a competncia legislativa (para legislar) pode ser:
            -- privativa (CF, art. 22 -- por exemplo, legislar sobre direito
     civil, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo, aeronutico, espa-
     cial e do trabalho, sobre desapropriao, sobre servio postal etc.).
     Dentre as matrias de competncia privativa figura o estabelecimento
     de normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as
     administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais de todos os entes
     federados, assim como para as empresas pblicas e sociedades de economia
     mista (CF, art. 22, XXVII). As hipteses de competncia privativa ad-
     mitem delegao, por lei complementar, aos Estados (e por extenso
     ao Distrito Federal), como prev o pargrafo nico do art. 22 da CF;
            -- concorrente (CF, art. 24 -- por exemplo, legislar sobre direito
     tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; ora-
     mento; juntas comerciais; educao, cultura etc.). Nessas hipteses, as
     matrias tanto sero reguladas pela Unio como tambm pelos Esta-
     dos e Distrito Federal, cabendo  primeira a fixao de normas gerais.
     No havendo norma proveniente da Unio, os Estados podero exer-
     cer competncia legislativa plena. Advindo posteriormente lei federal
     que fixe as normas gerais e havendo conflito com a norma estadual,
     esta ter a sua eficcia suspensa (a lei no  revogada).
            Estados-Membros: detm personalidade jurdica de direito pbli-
     co interno e renem auto-organizao (CF, art. 25, caput, na medida
     em que so regidos por leis e constituies que adotarem); autogover-
     no (CF, arts. 27, 28 e 125, organizando os Poderes do Estados); auto-
     administrao e autolegislao (CF, arts. 18, 25, 26, 27 e 28).
            Renem competncia material (administrativa):
            -- comum (CF, art. 23, como visto);
            -- residual (CF, art. 25,  1): so reservadas aos Estados as com-
     petncias que no lhes sejam vedadas pela Constituio Federal, ou as
     que sejam residuais.
            A competncia legislativa pode ser:

28
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       -- expressa (CF, art. 25, caput) -- competncia para impor as suas
leis e a sua Constituio, observados, evidentemente, os parmetros da
Constituio Federal;
       -- residual (CF, art. 25,  1) -- competncia que no lhes seja
vedada ou residual em relao  Unio, Distrito Federal e Municpios;
       -- delegada (CF, art. 22, pargrafo nico) -- por lei complemen-
tar, pode a Unio delegar aos Estados a competncia para legislar so-
bre questes especficas das matrias relacionadas no art. 22 da CF;
       -- concorrente (CF, art. 24) -- competncia para, observando as
normas gerais fixadas pela Unio, legislar concorrentemente com os
demais Estados e o Distrito Federal;
       -- suplementar e supletiva (CF, art. 24,  1 a 4) -- competncia
para editar norma especfica acerca de matria regulada pela Unio,
que deve editar normas gerais. Ocorrendo omisso da Unio, a com-
petncia ser de carter supletivo; havendo norma geral imposta pela
Unio, a competncia ser suplementar complementar.
       Dentre as matrias que compem a competncia material dos
Estados-Membros figura a explorao dos servios locais de gs canalizado
(CF, art. 25,  2), que tanto pode se dar diretamente ou mediante
concesso (v. a propsito, Lei n. 9.478/97).
       Municpios: pessoas jurdicas de direito pblico interno, dotados
de auto-organizao (CF, art. 29, caput), porque devem organizar-se
por meio de Leis Orgnicas; autogoverno (CF, art. 29); autoadminis-
trao e autolegislao (CF, art. 30).
       Possuem competncia material (administrativa) e legislativa. A
competncia administrativa pode ser:
       -- comum (CF, art. 23);
       -- privativa (CF, art. 30, III a IX) -- a Constituio Federal enu-
mera as questes que tangem  competncia privativa dos Munic-
pios, como, por exemplo, instituir e arrecadar os tributos de sua com-
petncia, criar, organizar e suprimir Distritos; promover o adequado
ordenamento territorial etc.
       A competncia legislativa, por seu turno, pode ser:
       -- expressa (CF, art. 29, caput) -- so regidos por meio de lei
orgnica;

                                                                                29
     SINOPSES JURDICAS



            -- suplementar (art. 30, I): legislam sobre os assuntos de interesse
     local (toda matria que diretamente pertine aos Municpios, o que
     equivale  ideia de interesse predominante ou peculiar interesse; ex-
     presses j consagradas pela doutrina constitucional).
            Do rol de matrias que exigem a legislao editada pelos Muni-
     cpios figura tambm a elaborao de plano diretor (CF, art. 182,  1)
     para os que possuam mais de 20.000 habitantes ou que estejam em
     uma das hipteses indicadas no Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2001,
     art. 41).
            Distrito Federal: pessoa jurdica de direito pblico interno, tam-
     bm integrante da Federao e dotado de auto-organizao, autogo-
     verno, autoadministrao e autolegislao.  peculiar, reunindo as
     competncias prprias dos Estados e dos Municpios. Regido por lei
     orgnica, o Executivo  chefiado pelo Governador e o Legislativo
     integrado por Deputados Distritais. Braslia  a Capital Federal, situa-
     da no Distrito Federal. O Distrito Federal no , portanto, a Capital
     da Repblica Federativa. Ele no admite subdiviso em Municpios
     (CF, art. 32). A administrao pblica no Distrito Federal tambm
     assume carter peculiar, na medida em que h instituies administra-
     tivas a ele subordinadas, porm mantidas e organizadas pela Unio
     (CF, art. 144,  6). Assim, as polcias civil, militar e o corpo de bom-
     beiros do Distrito Federal so organizados pela Unio, mas utilizados
     pelo Distrito Federal, nos termos de lei federal. H, ainda, o Fundo
     Constitucional do Distrito Federal (Lei n. 10.633/2002), que almeja
     prover os recursos  organizao e manuteno daquelas carreiras, as-
     sim como assistncia financeira para a execuo de servios de sade
     e educao.
            Os territrios no so entes federativos, mas podem ser consti-
     tudos pela Unio (CF, art. 18,  2), integrando a sua estrutura admi-
     nistrativa. Se criados (o que depender de plebiscito e lei complemen-
     tar), tero a natureza de autarquias de regime especial, ainda que che-
     fiados por Governador nomeado pelo Presidente da Repblica e aps
     aprovao pelo Senado (CF, art. 84, XIV). O primeiro territrio foi o
     do Acre (1904) e at a CF de 1988 existiam trs: Roraima, Amap e
     Fernando de Noronha. A CF de 1988 transformou em Estados-
     -Membros Roraima e Amap, sendo Fernando de Noronha reincor-

30
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



porado ao Estado de Pernambuco. O Arquiplago de Fernando de
Noronha  hoje uma entidade autrquica que integra o Executivo de
Pernambuco, nominada de Distrito Estadual, com estatuto prprio e
autonomia administrativa e financeira (v. Constituio Estadual de
Pernambuco, art. 96, Lei estadual n. 11.304, de 1995).
      Todas as pessoas polticas integrantes da Federao possuem,
como vimos, autoadministrao e, por isso, devem gerir seus negcios,
prestar os servios pblicos de sua competncia, zelar pelo primado
do interesse pblico.
      Todas detm Administrao Pblica Direta e Indireta e exerci-
tam funes administrativas.
       Administrao Direta corresponde  atuao direta pelo prprio
Estado por suas entidades estatais: Unio, Estados-Membros, Munic-
pios e Distrito Federal. A primeira  dotada de soberania, as demais,
de autonomia poltica, administrativa e financeira, como suficiente-
mente resumido.

 3     ADMINISTRAO DIRETA E INDIRETA
       A Administrao Direta corresponde  atuao direta pelo pr-
prio Estado por suas entidades estatais: Unio, Estados-Membros,
Municpios e Distrito Federal. A primeira  dotada de soberania, as
demais, de autonomia poltica, administrativa e financeira.
       A Administrao Indireta  integrada por pessoas jurdicas de
direito pblico ou privado, criadas ou institudas a partir de lei espe-
cfica: autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de econo-
mia mista, como tambm associaes e consrcios pblicos. H, ainda,
as chamadas entidades privadas que concorrem com o Estado para a
realizao de atividades de interesse social. So as chamadas paraesta-
tais: servios sociais autnomos, entidades de apoio, organizaes so-
ciais e organizaes da sociedade civil.
       As paraestatais no integram a Administrao Indireta, so insti-
tudas por vontade da iniciativa privada e atuam em comunho com
a Administrao ou com ela estabelecem alguma espcie de vnculo
jurdico (decorrente de autorizao legislativa, de contrato ou parce-
ria, como adiante explicitado).

                                                                              31
     SINOPSES JURDICAS



             D-se o nome de centralizada para a atividade exercida direta-
     mente pela entidade estatal; desconcentrada, sempre que a competncia
     para o exerccio da atividade  repartida, dividida ou espalhada por
     diversos rgos (ministrios, secretarias e outros rgos despersonali-
     zados) que integram a mesma pessoa jurdica; e descentralizada, quando
     a atividade administrativa  deferida a outras entidades dotadas de
     personalidade jurdica, seja por outorga (lei), seja por delegao (con-
     trato ou ato).
             Da desconcentrao resulta a criao dos rgos pblicos, provenien-
     te da aplicao obrigatria do poder (ou princpio) da hierarquia. A
     funo atribuda para a entidade estatal  repartida internamente entre
     seus rgos, estabelecendo-se subordinao interna. Da descentralizao
     resulta a atribuio da funo para outras entidades ou pessoas jurdicas ou
     fsicas, sendo informada pelo princpio da especializao quando tange
      formao da Administrao Indireta (v. Captulo IV, item 1).
             As pessoas jurdicas institudas pela vontade do Poder Pblico, e
     por isso integrantes da chamada Administrao Indireta, possuem ca-
     ractersticas prprias, distintas das pessoas jurdicas criadas por parti-
     culares. So elas:
     a) a criao somente pode decorrer de lei (CF, art. 37, XIX);
     b) sua finalidade no ser lucrativa;
     c) no se extinguem pela prpria vontade (princpio do paralelismo
          das formas), mas apenas por fora de lei (no lhes incidem, exclu-
          sivamente, as normas prprias do direito privado);
     d) sujeitam-se sempre a controle interno (prprio da hierarquia) e
          podem ficar sujeitas, na forma e nos limites da lei,  fiscalizao ou
          tutela realizadas pela prpria entidade a que se vinculam (ou que
          as tenham criado);
     e) sujeitam-se a controle externo exercido pelo Legislativo, com
          apoio do Tribunal de Contas, e pelo Judicirio, alm da fiscalizao
          desempenhada pelo Ministrio Pblico;
     f) permanecem adstritas  finalidade para a qual foram institudas
          (princpio da especialidade).
              tambm da descentralizao administrativa que decorre a atri-
     buio da execuo de servios pblicos a pessoas jurdicas ou priva-
     das, como se passa no regime das concesses e permisses de ser vi-
     os pblicos.

32
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



3.1. DESCENTRALIZAO POLTICA
       A descentralizao poltica no se confunde com a descentrali-
zao administrativa. H descentralizao poltica sempre que pessoas
jurdicas de direito pblico concorrem com competncias polticas,
com soberania ou autonomia para legislar e para ditar seus propsitos
e seu governo. A repartio de competncias no Brasil adota tal mo-
delo, havendo a descentralizao poltica com a Federao e o reco-
nhecimento das autonomias de Estados-Membros, Municpios e Dis-
trito Federal (art. 1 da CF). A descentralizao poltica  concretizada
pela no subordinao daqueles  Unio, reservando-lhes a Constitui-
o competncias prprias.
       Nos Estados unitrios h concentrao de competncias ou de
poderes a uma s pessoa poltica (como ocorria no perodo imperial),
podendo ocorrer eventual desconcentrao e descentralizao mera-
mente administrativas, mas por opo da nica pessoa poltica.  do
poder central que decorre a atribuio de competncias locais ou re-
gionais. Na Federao, porm, a atribuio de competncias no 
uma opo do legislador, mas do constituinte.
       O Brasil, que adota a Federao como forma de Estado, reco-
nhece como entes componentes dela a Unio, os Estados-Membros,
o Distrito Federal e os Municpios. Como o Estado brasileiro foi for-
mado pela segregao do Estado que antes era unitrio (perodo impe-
rial), o poder que era central, nico, foi repartido, dividido ou descen-
tralizado para mais de uma pessoa poltica para ser exercido dentro do
mesmo territrio. Nos Estados Unidos, que instituem o federalismo
de forma pioneira, ocorreu fenmeno diverso: a unio de Estados
antes independentes  que ensejou a formao do Estado e, por isso,
o federalismo l ocorreu por agregao.

3.2. ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
      Pode-se adotar a seguinte designao para a organizao admi-
nistrativa brasileira:
      Administrao Direta: conjunto de rgos criados na estrutura
de cada uma das pessoas polticas para o exerccio das funes ad-

                                                                               33
     SINOPSES JURDICAS



     ministrativas e outras atpicas. Assim, corresponde aos rgos que
     integram a estrutura da Unio, dos Estados-Membros, do Distrito
     Federal e dos Municpios (atuao direta, ou desconcentrada, do
     Poder Pblico).
            Administrao Indireta: conjunto de entidades dotadas de persona-
     lidade jurdica prpria e criadas para o exerccio de funes especfi-
     cas, como as autarquias, agncias, fundaes, entidades empresariais
     (sociedades de economia mista e empresas pblicas e suas subsidi-
     rias). Os consrcios pblicos, constitudos sob a forma de associaes
     pblicas, so tambm integrantes da Administrao Indireta (Lei n.
     11.107/2005).
            Paraestatais, entes de cooperao: entidades criadas pelo setor priva-
     do, com personalidade jurdica de direito privado, mas que mantm
     vnculo jurdico com as pessoas polticas, como os servios sociais
     autnomos, as organizaes sociais, as organizaes da sociedade civil
     de interesse pblico, dentre outros. O vnculo pode ser resultante de
     lei (como no caso dos servios sociais autnomos -- ex.: SESC, SESI,
     SENAI), de contrato de gesto (como para as organizaes sociais) ou
     de parceria (como no caso das organizaes da sociedade civil de in-
     teresse pblico).
            As empresas pblicas e as sociedades de economia mista inte-
     gram a Administrao Indireta, conquanto Hely Lopes Meirelles te-
     nha sugerido a incluso entre as chamadas paraestatais. A obra atuali-
     zada do doutrinador j contm a ressalva, no subsistindo a antiga
     posio (Direito administrativo brasileiro, 28. ed., So Paulo: Malheiros,
     2003, p. 65-66).
            Para que no se incorra em equvoco, j que tanto as empresas
     pblicas e as sociedades de economia mista como as paraestatais so
     pessoas jurdicas de direito privado, constitudas, pois, sob o regime do
     direito privado, destaque-se que: as entidades empresariais so consti-
     tudas por desejo do Estado (a lei apenas autoriza a constituio); as
     paraestatais, por desejo de particulares (pessoas fsicas ou jurdicas); as
     empresas estatais integram a Administrao (administrao indireta);
     as paraestatais atuam ao lado da Administrao, ou seja, de forma pa-
     ralela a esta.

34
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       Admite-se a constituio de entidades da Administrao Indire-
ta por qualquer dos poderes do Estado, ainda que primariamente a
ocorrncia seja tpica do Poder Executivo. Por isso, nada impede que
o Legislativo constitua entidade autrquica ou fundacional, podendo
tambm faz-lo o Judicirio, mas desde que observada a regra do art.
37, XIX, da Constituio Federal.
       Em sntese:
       -- Administrao Direta: Chefia do Poder (por exemplo, a Presi-
dncia da Repblica) e seus rgos auxiliares (por exemplo, os Minist-
rios), seus rgos de assessoramento (por exemplo, AGU) e de consulta
(por exemplo, Conselho da Repblica e Conselho de Defesa Nacional).
As funes prprias da pessoa poltica (no caso, a Unio)  desconcen-
trada ou repartida internamente entre os rgos mencionados.
       -- Administrao Indireta: Autarquias, Agncias, Fundaes,
Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista, todas dotadas de
personalidade jurdica prpria, criadas por lei ou a partir de autoriza-
o legislativa e resultantes de descentralizao administrativa. Ex.: na
Administrao Federal: IBAMA (autarquia); ANATEL (agncia regu-
ladora); Fundao Nacional de Sade (fundao); Caixa Econmica
Federal (empresa pblica); Banco do Brasil (sociedade de economia
mista). As funes prprias da pessoa poltica foram, pelas leis que
criaram aquelas entidades, outorgadas a cada uma das entidades men-
cionadas, ocorrendo a descentralizao administrativa.
       -- Paraestatais -- entes de cooperao: Servios Sociais Autno-
mos, Organizaes Sociais, Organizaes da Sociedade Civil de Inte-
resse Pblico etc. Pessoas jurdicas de direito privado, criadas sem fins
lucrativos e para o desempenho de funes socialmente relevantes e
que estabelecem, cada qual a seu modo, vnculo jurdico com as pes-
soas polticas, passando a desfrutar de prerrogativas incomuns para as
demais pessoas jurdicas de direito privado.
       Todas as funes administrativas, exercidas direta ou indireta-
mente pelo Estado, acham-se gizadas pelos princpios e regras jurdi-
cas que informam o regime jurdico-administrativo. So princpios as
normas jurdicas que fundam o sistema, enquanto as regras possuem
contedo certo, determinado e preciso.

                                                                               35
     SINOPSES JURDICAS



     QUADRO SINTICO  ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAO PBLICA

                                            1. em sentido amplo
                          Conceito          2. em sentido objetivo
      1. Adminis-                           3. em sentido subjetivo
      trao              forma de governo = Repblica
                          forma de Estado = Federao
                          sistema de governo = Presidencialista

                                            Privilegia a isonomia entre todos e o in-
                          Repblica
                                            teresse pblico

                                            Composta pela Unio, pelos Estados,
      2. Organiza-
                                            pelo Distrito Federal e pelos Municpios.
      o do Esta-        Federao
                                            Os entes federados detm autonomia
      do brasileiro
                                            financeira, administrativa e poltica

                          Presidencia-      O Presidente da Repblica  o Chefe do
                          lismo             Executivo e da Administrao Pblica

                          Competncia       -- exclusiva (CF, art. 21)
                          material          -- comum (CF, art. 23)

                                                             admite delegao, por
                                                             lei complementar aos Es-
                                            privativa
                                                             tados/Distrito Federal (CF,
                                                             art. 22, pargrafo nico);

                                                             as matrias sero regu-
                                                             ladas pela Unio, Esta-
      3. Unio (CF,                                          dos e Distrito Federal (p.
      art. 21, I a IV) Competncia                           ex., direito tributrio, fi-
                       Legislativa                           nanceiro, penitencirio,
                                                             econmico e urbansti-
                                            concorrente      co, oramento, educa-
                                                             o, cultura etc.). A Unio
                                                             fixa normas gerais e, na
                                                             ausncia destas, os Es-
                                                             tados exercem compe-
                                                             tncia legislativa plena.
                                                             Havendo conflito entre


36
                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



                                                       norma federal posterior
3. Unio (CF,    Competncia                           e estadual, est ter a
                                    concorrente
art. 21, I a IV) Legislativa                           sua eficcia suspensa
                                                       (a lei no  revogada)

                 Competncia        -- comum (CF, art. 23);
                 material           -- residual (CF, art. 25,  1o);
4. Estados-                         -- expressa (CF, art. 25, caput);
-Membros:                           -- residual (CF, art. 25,  1o);
(CF, art. 25,    Competncia        -- delegada (CF, art. 22,  1o);
caput)           legislativa        -- concorrente (CF, art. 24);
                                    -- suplementar e supletiva (CF, art. 24,
                                     1o a 4o).

                 Competncia        -- comum (CF, art. 23);
                 administrativa     -- privativa (CF, art. 30, III a IX).
5. Municpios
                 Competncia        -- expressa (CF, art. 29);
                 legislativa        -- suplementar (CF, art. 30, I).

                  regido por lei orgnica. Braslia  a Capital Federal, situ-
6. Distrito      ada no Distrito Federal. No admite subdiviso em munic-
Federal          pios (CF, art. 32)  competncias prprias dos Estados e
                 dos Municpios.
                 No so entes federados. Podem ser constitudos pela
                 Unio (CF, art. 18,  2o), integrando sua estrutura adminis-
7. Territrios
                 trativa. Se criados, tero natureza das autarquias de regime
                 especial.

                 1. Administrao Direta  corresponde aos rgos que in-
                 tegram a estrutura da Unio, dos Estados-Membros, do
                 Distrito Federal e dos Municpios.
                 2. Administrao Indireta  entidades com funes espec-
Organizao
                 ficas, como autarquias, agncias, fundaes, entidades
Administra-
                 empresariais (sociedades de economia mista e empresas
tiva
                 pblicas e suas subsidirias) e consrcios pblicos (asso-
                 ciaes pblicas).
                 3. Entes paraestatais ou entes de cooperao  no perten-
                 cem  Administrao Pblica, mas atuam junto a ela, de-



                                                                                  37
     SINOPSES JURDICAS



      Organizao         senvolvendo atividades sociais relevantes. Possuem perso-
      Administra-         nalidade de direito privado e no possuem fito de lucro.
      tiva                Ex.: SESI e SENAI.

                          Atividade administrativa transferida para outro ente, com
      Descentrali-        personalidade prpria, criado com esse objetivo, mediante
      zao               outorga (lei) ou delegao, pela Administrao Pblica 
                          ADMINISTRAO INDIRETA.

                          Ocorre dentro da mesma entidade da Administrao P-
      Desconcen-
                          blica direta ou indireta. Resultam os rgos. Fruto do
      trao
                          Princpio da Hierarquia  ADMINISTRAO DIRETA.




38
                   CAPTULO III
     PRINCPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

 1     INTRODUO
      Os princpios bsicos da Administrao esto previstos na Cons-
tituio Federal (art. 37), mas a eles somam-se outros expressos ou
implcitos na Carta Magna, e todos de indispensvel aplicao, tanto
na elaborao como na aplicao das normas legais. Esses princpios
correspondem aos alicerces da cincia e deles decorre todo o sistema
normativo. "Princpios de uma cincia so as proposies bsicas, fun-
damentais, tpicas que condicionam todas as estruturaes subsequen-
tes. Princpios, neste sentido, so os alicerces, os fundamentos da cin-
cia" (Jos Cretella Jnior, Filosofia do direito administrativo, Rio de Ja-
neiro: Forense, 1999, p. 35). A no observncia de qualquer deles
compromete a atuao administrativa e pode impor a responsabiliza-
o da Administrao e do agente pblico.
      Os princpios bsicos da Administrao,  luz do art. 37 da Cons-
tituio Federal, so: legalidade, segundo o qual ao administrador so-
mente  dado realizar o quanto previsto na lei; impessoalidade, por-
quanto a atuao deve voltar-se ao atendimento impessoal, geral, ain-
da que venha a interessar a pessoas determinadas, no sendo a atuao
atribuda ao agente pblico, mas  entidade estatal; moralidade, que
encerra a necessidade de toda a atividade administrativa, bem assim de
os atos administrativos atenderem a um s tempo  lei,  moral, 
equidade, aos deveres de boa administrao; publicidade, que torna co-
gente e obrigatria a divulgao e o fornecimento de informaes de
todos os atos da Administrao, seja de forma interna ou externa; e,
por fim, eficincia, que impe a necessidade de adoo, pelo adminis-
trador, de critrios tcnicos, ou profissionais, que assegurem o melhor
resultado possvel, abolindo-se qualquer forma de atuao amadors-
tica, obrigando tambm a entidade a organizar-se de modo eficiente.

                                                                              39
     SINOPSES JURDICAS



           Previstos no art. 37, caput, da Constituio Federal, como j dis-
     semos, so os princpios aplicveis aos trs Poderes e  Administrao
     Pblica Direta e Indireta (desta, a EC n. 19/98 excluiu o termo "fun-
     dacional", entendendo-o integrante da Administrao Indireta).
           Outros princpios assumem a mesma natureza quando consagra-
     dos expressamente pela norma legal, como ocorre com a Constitui-
     o paulista, que prev a razoabilidade, a finalidade, a motivao e o inte-
     resse pblico como princpios bsicos da Administrao (CESP, art.
     111); com a Lei n. 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal),
     que prev os princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
     proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica,
     interesse pblico e eficincia como informadores da atuao da Adminis-
     trao nos processos a que se refere.
           Passa-se ao exame detido, porm igualmente objetivo, dos prin-
     cpios ditos fundamentais para a compreenso do direito administra-
     tivo. A sntese antes exposta no  bastante para conhecer-lhes o con-
     tedo, ainda que minimamente.

     1.1. PRINCPIO DA LEGALIDADE
           Dentre os princpios da Administrao, o da legalidade  o mais
     importante e do qual decorrem os demais, por ser essencial ao Estado
     de Direito e ao Estado Democrtico de Direito. Constitui, assim, ve-
     tor basilar do dito regime jurdico-administrativo. Da ser necessrio
     fixar: permite-se a atuao do agente pblico, ou da Administrao,
     apenas se permitida, concedida ou deferida por norma legal, no se
     admitindo qualquer atuao que no contenha prvia e expressa per-
     misso legal. Ao particular  dado fazer tudo quanto no estiver proi-
     bido; ao administrador somente o que estiver permitido pela lei (em
     sentido amplo). No h liberdade desmedida ou que no esteja ex-
     pressamente concedida. Toda a atuao administrativa vincula-se a tal
     princpio, sendo ilegal o ato praticado sem lei anterior que o preveja.
     Tambm assim ser se a desobedincia for em relao a regulamento
     ou qualquer outro ato normativo. Do princpio da legalidade decorre
     a proibio de, sem lei ou ato normativo que permita, a Administra-
     o vir a, por mera manifestao unilateral de vontade, declarar, con-
     ceder, restringir direitos ou impor obrigaes.

40
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       O princpio da legalidade est previsto na Constituio Federal
no somente no seu art. 37, mas tambm nos arts. 5, II e XXXV, e 84,
IV. Assim, ao dispor que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei, o constituinte impediu o adminis-
trador de, salvo se permitido por lei, impor qualquer obrigao ou
dever aos administrados. Do mesmo modo, nenhuma leso ou ameaa
de leso, ainda que perpetrada pela Administrao, est a salvo de
apreciao judicial. H, porm, restries previstas na Constituio:
medidas provisrias (art. 62), estado de defesa (art. 136) e estado de
stio (arts. 137 a 139). Sem significar exceo ao princpio da legalida-
de, a Constituio admite a edio de decreto (v. Captulo VIII, item
2.5) que discipline a extino de funes ou cargos, quando vagos, ou
determine a organizao e funcionamento da Administrao Pblica,
desde que no aumente despesas nem crie ou extinga rgos pblicos
(art. 84,VI, a e b). Do mesmo modo, admite-se a excepcional atuao
administrativa no fundada em lei (em sentido estrito, como ato nor-
mativo oriundo do Legislativo) em razo de medida provisria, em
face da decretao do estado de stio ou do estado de defesa. Sem que
preexista previso legal, poder a Administrao atuar, praticando atos
jurdicos presumivelmente vlidos e eficazes (v. princpio da presun-
o de legalidade), e tal possibilidade ser decorrente de atos oriundos
do prprio Poder Executivo.
       Da que, considerada a legalidade em sentido estrito (como ato
proveniente do Legislativo), conviveria o sistema constitucional com
excees ao princpio da legalidade, mas se tomada a expresso em
seu sentido amplo (lei como expresso do direito ou da juridicidade),
o sistema constitucional passa a no admitir excees ao princpio,
mas hipteses de atuao vlida no fundada em ato do Legislativo,
mas do prprio Executivo.
       No se pode confundir o princpio da legalidade com o da re-
serva de lei: o primeiro, princpio que significa a submisso ao imp-
rio da Constituio e das leis; o segundo, limitao  forma de regu-
lamentao de determinadas matrias, cuja natureza  indicada pela
Carta Magna (lei complementar, lei ordinria etc.). Ambos tocam ao
contedo do poder deferido: se amplo (legalidade) ou restrito (reser-
va). Tambm no se confundem o da legalidade com o da legitimida-

                                                                               41
     SINOPSES JURDICAS



     de. O segundo diz respeito  investidura no poder; o primeiro,  forma
     de exteriorizao, de materializao. A legalidade, como visto, obriga
     a Administrao (seus rgos, agentes)  atuao vinculada  norma
     legal (ao que tenha sido positivado), enquanto a legitimidade exige
     que a funo seja exercida em conformidade com valores que trans-
     cendem a previso legal, por exemplo, com o que democraticamente
     tenha sido estabelecido.

     1.2. PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE
           O segundo princpio expresso no art. 37, caput, da Constituio
     agasalha trs abordagens distintas. Significa tanto a atuao impessoal,
     genrica, ligada  finalidade da atuao administrativa que vise  satis-
     fao do interesse coletivo, sem corresponder ao atendimento do in-
     teresse exclusivo do administrado, como tambm significa a imputao
     da atuao do rgo ou entidade estatal, no o sendo quanto ao agen-
     te pblico, pessoa fsica, como ainda a isonomia, porque obrigatrio o
     tratamento igualitrio de todos os administrados. As trs abordagens
     encontram correspondncia com o texto constitucional. A impessoali-
     dade est relacionada  finalidade, ao fim estatudo pela lei e cuja perdi-
     o significa desvio, invalidando o ato, como tambm est relacionada
      imputao da atuao administrativa e  necessidade de observncia do
     princpio de isonomia. Tanto assim que a prpria Constituio Federal
     probe a utilizao da atuao como meio de promoo pessoal de
     autoridades ou servidores pblicos, vedando a utilizao de nomes,
     smbolos e imagens (art. 37,  1). Em reforo ao segundo entendi-
     mento tem-se, ainda, a manuteno dos efeitos de ato administrativo
     editado por servidor ilegalmente investido no cargo ou funo, exata-
     mente porque a atuao no  atribuda a pessoa fsica, mas a entidade
     ou rgo, assim como o sistema de imposio da responsabilidade ci-
     vil do Estado. A impessoalidade de que trata a Carta Magna possui,
     ento, duas consequncias: a) obriga ao atendimento do interesse p-
     blico, sendo impessoal, abstrata, genrica; b) a atividade administrativa
      imputada ao rgo ou  entidade, e no ao agente. Note-se que a
     Constituio do Estado de So Paulo (art. 111) consagra separada-
     mente os dois princpios -- impessoalidade e finalidade. O princpio,
     por fim, tambm pode ser tido como indicativo da imparcialidade, que

42
                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



condiciona a atividade administrativa a deferir tratamento igual a to-
dos, independentemente de qualquer interesse poltico (nesse sentido:
Lcia Valle Figueiredo, Curso de direito administrativo, 3. ed., So Paulo:
Malheiros, 1999, p. 59).
       A impessoalidade est relacionada:  finalidade;  imputao (o ato
 atribudo  entidade e no ao agente);  isonomia (todos so iguais perante
a Administrao);  imparcialidade (a todos o mesmo tratamento).

1.3. PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA
       O terceiro princpio expresso, o da moralidade, corresponde 
proibio de a atuao administrativa distanciar-se da moral, dos prin-
cpios ticos, da boa-f, da lealdade. J se disse que o contedo do
princpio seria "o conjunto de regras tiradas da disciplina interior da
Administrao" (Maurice Hauriou), contudo, ante o sistema legal p-
trio, significa mais: que a atuao administrativa no pode contrariar,
alm da lei, a moral, os bons costumes, a honestidade, os deveres de
boa administrao. Se da atuao do agente pblico resultar a inobser-
vncia de um padro de moral, ainda que comum e no propriamen-
te administrativa, redundar a edio de ato invlido, porque ilegal. A
moralidade, como princpio,  de difcil conceituao e sugere sua
dependncia do princpio da legalidade. Mas ao express-lo o consti-
tuinte desejou dar-lhe contedo prprio e aplicvel  Administrao
Pblica. Diz-se, ento, que a moral que guia o princpio no  a moral
comum, mas a tirada da conduta interna da Administrao. Significa
dizer, a moral que se relaciona ao princpio  jurdica, e no subjetiva,
ligada a outros princpios da prpria Administrao e aos princpios
gerais de direito. Da o divrcio possvel entre ato legal e imoral, por-
que violado o princpio da moralidade administrativa ( o que ocorre,
por exemplo, com as nomeaes para cargos em comisso, com as
decises editadas to s por critrios de natureza poltico-partidria
etc.). O exemplo dado por Rodolfo de Camargo Mancuso (Ao po-
pular, So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 70-1)  suficiente:
determinado prefeito, por ter sido derrotado no pleito eleitoral e s
vsperas do encerramento do mandato, congela o imposto territorial
urbano com o fito de diminuir as receitas do Municpio e inviabilizar
a sua administrao. Ainda que tenha agido conforme a lei, agiu com
inobservncia da moralidade administrativa.

                                                                                 43
     SINOPSES JURDICAS



           Por fim, diga-se que a imoralidade administrativa qualificada  a
     que configura o ato de improbidade administrativa, e no apenas o ato
     imoral. A probidade administrativa est relacionada ao princpio da
     moralidade, mas  forma qualificada da no observncia desse princ-
     pio. Tanto assim que se pune com maior rigor a imoralidade qualifi-
     cada pela improbidade (CF, art. 37,  4). A boa-f, a lealdade, a razo-
     abilidade e a proporcionalidade so princpios gerais que ditam o
     contedo do princpio da moralidade administrativa, e a sua violao
     pode ser identificada, por exemplo, pela infringncia dos requisitos da
     finalidade, do motivo ou do objeto do ato administrativo.
           A moralidade, em sntese, tem o seu contedo determinado por
     valores morais juridicizados, localizados ou recepcionados pelo siste-
     ma normativo, como o so os princpios gerais de direito que tm
     contedo moral -- boa-f, imparcialidade, honestidade etc.
           A prtica de ato administrativo, a celebrao de contrato admi-
     nistrativo com prejuzo ou violao da moralidade administrativa no
     apenas exigir a invalidao do ato ou contrato como a responsabili-
     zao (por improbidade administrativa) do agente pblico e dos que
     concorreram ou se beneficiaram, ainda que particulares.
           Os atos de improbidade podem acarretar o enriquecimento il-
     cito do agente ou de terceiro (particular ou pessoa jurdica, dano ao
     Errio e ao patrimnio pblico), ou podem representar a violao de
     outros princpios. As trs modalidades esto previstas na Lei n.
     8.429/92, a Lei de Improbidade Administrativa.
           O controle jurisdicional por violao da moralidade tambm
     pode decorrer da promoo de ao popular (Lei n. 4.717/65), ajui-
     zada por qualquer cidado e com a finalidade de invalidar o ato lesivo
     ou contrrio  moralidade e responsabilizar o agente. A ao popular,
     que tambm pode ser movida em razo do ato ou contrato lesivos ao
     meio ambiente, ao patrimnio pblico, histrico, artstico e cultural,
     figura como ao constitucional (CF, art. 5, LXXIII). A ao movida
     em razo da prtica de atos de improbidade administrativa no se
     confunde com a ao popular. A primeira, tambm espcie de ao
     coletiva ou civil pblica, pode ser movida pelo Ministrio Pblico ou
     pela entidade do Poder Pblico interessada (a que tenha sofrido a le-
     so ou a quem o agente esteja vinculado), enquanto a ao popular

44
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



somente pode ser movida pelo cidado. A ao de improbidade pode
permitir a aplicao de sanes especficas (CF, art. 37,  4, e Lei n.
8.429/92, art. 12, I, II e III), enquanto da ao popular somente pode
resultar a anulao do ato ou contrato lesivos e a responsabilizao
civil dos responsveis. Ambas, porm, no tm natureza penal e so
processadas em primeira instncia.
      Interessa notar, desde j, que a CF de 1988 consagrou a morali-
dade administrativa como princpio da Administrao Pblica e, como
todos os demais princpios, seus destinatrios no so apenas os agen-
tes pblicos, os rgos e entidades da Administrao, mas todos os que,
de qualquer modo, se relacionam com o Poder Pblico ou exercem
funes pblicas. Da por que no apenas os agentes pblicos, mas
tambm os particulares, podem responder por atos que tenham sido
praticados com a violao da moralidade administrativa.

1.4. PRINCPIO DA PUBLICIDADE
      O dever de dar publicidade, ou seja, de levar o conhecimento do
ato ou da atividade administrativa a terceiros, a fim de facilitar o con-
trole e conferir possibilidade de execuo, constitui o quarto vetor da
Administrao Pblica.
      A atuao transparente do Poder Pblico exige a publicao,
ainda que meramente interna, de toda forma de manifestao admi-
nistrativa, constituindo esse princpio requisito de eficcia dos atos
administrativos. A publicidade est intimamente relacionada ao con-
trole da Administrao, visto que, conhecendo seus atos, contratos,
negcios, pode o particular cogitar de impugn-los interna ou exter-
namente.
      A publicidade pode ser interna (obrigatria sempre) ou externa
(obrigatria para os atos concludos, fases de procedimentos, atos em
formao, atas de julgamento, contratos etc.).
      O princpio propicia, ainda, a obteno de informaes, certi-
des, atestados da Administrao, por qualquer interessado, desde que
observada a forma legal. O art. 5, XXXIII, assegura, assim, o direito
que todos tm de receber informaes dos rgos pblicos, sejam de
interesse pessoal, sejam de interesse coletivo e geral. Concorrem, po-
rm, reservas ao princpio quando em jogo estiver a segurana da so-

                                                                               45
     SINOPSES JURDICAS



     ciedade e/ou do Estado ou quando o contedo da informao for
     resguardado por sigilo. A Lei n. 11.111/2005 regulamenta o acesso
     aos documentos pblicos de interesse particular ou de interesse cole-
     tivo e a possibilidade de restrio em razo da segurana da sociedade
     e do Estado.
           Da ser correto concluir: a publicidade  obrigatria como meio
     conferidor de eficcia da atividade administrativa, mas se admite a
     manuteno do sigilo quando expressamente autorizar a Constituio
     ou quando concorrer possvel prejuzo para a coletividade ou para
     outrem.
           O princpio tambm diz respeito aos julgamentos realizados por
     rgos do Judicirio, admitindo-se que a lei limite, em determinados
     atos, a presena s prprias partes e a seus advogados, desde que o si-
     gilo seja imprescindvel para a defesa da intimidade e sem prejuzo do
     direito pblico  informao (CF, art. 93, IX, com a redao dada pela
     EC n. 45/2004 -- Reforma do Judicirio e do Ministrio Pblico).

     1.5. PRINCPIO DA EFICINCIA
           O ltimo princpio expresso no caput do art. 37  o da eficincia,
     que tambm abarca dois entendimentos possveis: tange ao agente
     pblico, que no pode atuar amadoristicamente, devendo buscar a
     consecuo do melhor resultado possvel, como tambm diz respeito
      forma de organizao da Administrao Pblica, que deve atentar
     para os padres modernos de gesto ou administrao, vencendo o
     peso burocrtico, atualizando-se e modernizando-se. Com relao 
     exigncia de eficincia, h normas expressas que a consagram no pr-
     prio texto constitucional: a avaliao peridica de desempenho a que
     est submetido o servidor; o estgio probatrio; a possibilidade de
     formalizao de contratos de ampliao da autonomia operacional de
     entidades administrativas (CF, art. 37,  8). H, ainda, normas infra-
     constitucionais que confirmam o princpio, como a possibilidade de
     celebrao de contratos de gesto com as organizaes sociais, os ter-
     mos de parceria com as organizaes da sociedade civil, dentre outras.
           No campo da eficincia incide, por exemplo, o dever de a Ad-
     ministrao atuar com economicidade, produtividade, otimizando
     seus resultados e reduzindo custos operacionais. A omisso injustifica-

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                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



da do Poder Pblico pode significar a violao do princpio da efici-
ncia, como tambm a demora injustificada da sua atuao. Veja-se,
por exemplo: a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a
razovel durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua
tramitao, como impe a Constituio Federal, art. 5, LXXVIII.


 2      REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO --
        PRINCPIOS
      Como referido, os princpios constituem a pedra de toque de
todo o sistema normativo; a partir deles constituem-se as normas;
correspondem, assim, a juzos abstratos e que dependem, para aplica-
o, da correspondente adequao com a norma escrita. A Constitui-
o Federal estabelece os princpios bsicos no captulo prprio da
Administrao, mas h outros tantos que informam todo o direito
administrativo e que constituem o chamado regime jurdico-admi-
nistrativo (v. Captulo I, item 6). Sem esgotar o rol, examinam-se al-
guns dos princpios de relevo e de importncia prtica.

2.1. SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO
      No confronto entre o interesse do particular e o interesse pbli-
co, prevalecer o segundo. Tal no significa o esquecimento do inte-
resse e direito do particular, mas garante a prevalncia do interesse
pblico, no qual se concentra o interesse da coletividade, como ocor-
re nas hipteses em que a Administrao reconhece de utilidade p-
blica um bem imvel e declara a sua expropriao. O direito de pro-
priedade deferido constitucionalmente ao particular cede lugar ao
interesse da coletividade.
      Haver sempre limites a tal supremacia; o Poder Pblico no est
desobrigado de respeitar os direitos individuais -- muito ao contrrio,
tampouco pode, como visto, deixar de atender ao comando da lei
(princpio da legalidade).  da supremacia do interesse pblico que
decorre o deferimento de prerrogativas para o Poder Pblico ou para
as entidades que integram a Administrao Pblica a fim de que exer-
am suas funes. Os poderes administrativos so expresses decor-
rentes desses princpios e por eles o Estado-Administrao impe ao

                                                                                 47
     SINOPSES JURDICAS



     particular a sua vontade, que h de ser adstrita  lei e aos demais prin-
     cpios e regras jurdicas.

     2.2. PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE
            No  deferida liberdade ao administrador para concretizar tran-
     saes de qualquer natureza sem prvia e correspondente norma le-
     gal. Os bens, direitos e interesses pblicos so confiados a ele apenas
     para a sua gesto, nunca para a sua disposio. O poder de disposio,
     seja para alien-los, renunci-los ou transacion-los, depender sem-
     pre de lei. No h poder de transigir sem lei anterior que o permita
     (STF, RDA, 128/178). Assim, seja para alienar bens, contratar pessoal
     ou realizar procedimento licitatrio, sempre estar o administrador
     condicionado aos limites de seus poderes (e deveres) de mera gesto.
            O princpio  prximo e se confunde em parte com o da lega-
     lidade, muito embora este lhe seja superior e antecedente necessrio.
            O exerccio da atividade administrativa traduz-se em deveres
     para o agente pblico e para a prpria Administrao Pblica: deveres
     de guarda, aprimoramento, conservao do interesse pblico. Assim, ao con-
     trrio do que ocorre usualmente na gesto da atividade privada, para
     a Administrao e seus agentes no h qualquer liberdade de disposi-
     o ou renncia, mas sim indisponibilidade. A atividade confiada 
     Administrao e seus agentes possui natureza meramente instrumen-
     tal, constituindo um mnus pblico, encargo, ou dever.

     2.3. PRINCPIO DA CONTINUIDADE
           A atividade administrativa, em especial os servios pblicos, no
     pode sofrer paralisaes. Administrar corresponde a gerir os interesses
     da coletividade, a coisa pblica em sentido amplo, visando sempre o
     atendimento das necessidades pblicas. Por isso, diz-se ser a atividade
     administrativa ininterrupta. Por conta desse princpio h ressalvas e
     excees ao direito de greve a todos deferido. Em se tratando de
     agentes pblicos, contudo, determinadas funes no podem sofrer
     paralisao em nenhuma hiptese, nem mesmo para o exerccio da-
     quele direito constitucional (art. 37, VII, da CF). H proibio ao
     exerccio da greve por militares (art. 142,  3, IV, da CF), e para os

48
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



demais tal exerccio depende de regulamentao legal (v. Lei n. 7.783,
de 28-6-1989, que regula os chamados servios essenciais prestados
pelo setor privado). Servios essenciais no admitem paralisao,
como os de segurana pblica, transporte pblico, sade etc. Tambm
por fora desse princpio, ao menos em tese, no pode o contrato
administrativo deixar de ser cumprido pelo contratado, ainda que a
Administrao -- contratante -- tenha deixado de satisfazer suas
obrigaes contratuais. No  aplicvel aos contratos administrativos,
via de regra, a chamada exceo de contrato no cumprido (CC, art.
476), ou exceptio non adimpleti contractus, assim como, por fora desse
princpio, admite-se a encampao da concesso de servio pblico,
alm da extino do contrato de concesso por fora da caducidade.

2.4. PRINCPIO DA AUTOTUTELA
      Deve a Administrao rever os seus prprios atos, seja para revo-
g-los (quando inconvenientes), seja para anul-los (quando ilegais).
"A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados dos
vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou
revog-los, por motivo de convenincia e oportunidade, respeitados
os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
judicial" (Smula 473 do STF). Anula-se o ato ilegal; revoga-se o ato
inconveniente ou inoportuno.
      A possibilidade de reviso interna dos atos administrativos no
pode conduzir a abusos, desrespeito de direitos. Cessa a possibilidade
de reviso, por convenincia e oportunidade, sempre que o ato pro-
duzir efeitos e gerar direitos a outrem. "O ato administrativo conta
com a retratabilidade que poder ser exercida enquanto dito ato no
gerar direitos a outrem; ocorrendo leso a existncia de direitos, tais
atos so atingidos pela precluso administrativa, tornando-se irretrat-
veis por parte da prpria Administrao.  que exercitando o poder
de reviso de seus atos, a Administrao tem que se ater aos limites
assinalados na lei, sob pena de ferir direito lquido e certo do particu-
lar, o que configura ilegalidade ou abuso de poder" (STJ, RSTJ,
17:195). Tambm no  admissvel a revogao de ato vinculado, ou
de ato cuja edio tenha sido imposta por lei, ou se j exaurida a com-
petncia do agente pblico.

                                                                               49
     SINOPSES JURDICAS



           O princpio da autotutela no se confunde com o da tutela, que
     alude  fiscalizao realizada pela Administrao Direta sobre atos e
     atividades desempenhados por entidades da Administrao Indireta. A
     tutela (sujeio ou controle exercido por outra pessoa)  realizada na
     forma e nos limites da lei (de legalidade e de legitimidade, na forma
     da lei). A autotutela, como visto,  realizada internamente, no mbito
     da prpria pessoa jurdica, e decorre da hierarquia obrigatoriamente
     estabelecida.

     2.5. ESPECIALIDADE
            Por conta desse princpio, as entidades estatais no podem aban-
     donar, alterar ou modificar os objetivos para os quais foram constitu-
     das. Sempre atuaro vinculadas e adstritas aos seus fins ou objeto so-
     cial. No se admite, ento, que uma autarquia criada para o fomento
     do turismo possa vir a atuar, na prtica, na rea da sade, ou em qual-
     quer outra diversa daquela legal e estatutariamente fixada. A alterao
     do objeto somente  admissvel se observada a forma pela qual foi
     constituda a entidade. O princpio  localizvel no art. 37, XIX e XX,
     da Constituio, o primeiro condicionando  existncia de lei a cria-
     o de autarquia e a autorizao para a instituio de empresa pblica,
     de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo  lei comple-
     mentar, neste ltimo caso, "definir as reas de sua atuao", e o segun-
     do tambm condicionando  existncia de lei a criao de subsidirias
     das entidades referidas. Com isso, tem-se a necessidade de expressa e
     prvia previso legislativa para a criao de entidades que integram a
     Administrao Indireta. As autarquias so criadas por lei; as empresas
     pblicas e sociedades de economia mista tm a criao apenas autori-
     zada por lei e, por fim, depende de lei complementar a criao das
     fundaes. Assim, pessoas jurdicas de direito pblico (como as autar-
     quias) so criadas diretamente pelo legislador, enquanto pessoas jur-
     dicas de direito privado (empresas pblicas e sociedades de economia
     mista, por exemplo), cabe ao legislador apenas autorizar a sua consti-
     tuio. A Lei das Sociedades Annimas (Lei n. 6.404/76) tambm
     condiciona o exerccio da atividade comercial pela sociedade de eco-
     nomia mista aos moldes da autorizao deferida por lei, o que signi-
     fica limitao aos poderes da assembleia geral de acionistas.

50
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



     Os princpios da autotutela e da especialidade no se confundem
com o princpio do controle ou tutela, que indica a necessidade de a Ad-
ministrao manter sob fiscalizao as entidades a ela vinculadas (au-
tarquias, fundaes, agncias, empresas estatais), e cujo exerccio  fi-
xado na lei que cria ou autoriza a constituio de tais entidades.

2.6. PRESUNO DE LEGITIMIDADE, DE LEGALIDADE,
     DE VERACIDADE
       Para concretizar o interesse pblico que norteia a atuao da
Administrao, suas decises so dotadas do atributo da presuno de
legitimidade e de legalidade, tornando-as presumivelmente verdadeiras
quanto aos fatos e adequadas quanto  legalidade. Tal atributo permite
a execuo direta, pela prpria Administrao, do contedo do ato ou
deciso administrativa, mesmo que no conte com a concordncia do
particular, e ainda que se lhe imponha uma obrigao.

2.7. RAZOABILIDADE
      Por ele sabe-se que o administrador no pode atuar segundo
seus valores pessoais, optando por adotar providncias conforme o seu
exclusivo entendimento, devendo considerar valores ordinrios, co-
muns a toda coletividade. O princpio  imanente ao sistema jurdico,
decorrente lgico da clusula do devido processo legal (CF, art. 5,
LIV), e dele resulta a necessidade de observncia do valor justia, valor
mximo tutelado pela ordem jurdica. Assim, ao administrador no 
dado interpretar ou aplicar a lei que autoriza a sua atuao segundo
seus valores pessoais, mas a partir da perspectiva do resultado que cor-
responda  concretizao da justia. O princpio no  decorrente da
racionalidade, mas da razoabilidade, e atua como limitao ao exerc-
cio do Poder.
      O princpio da razoabilidade tem enorme importncia jurdica,
incidindo em todas as formas de atuao da Administrao Pblica,
mas sobretudo nas atividades realizadas sob o fundamento da discri-
cionariedade. Dele resulta a necessidade de existir congruncia lgica
entre as situaes fticas e as decises administrativas, como sugere
Lcia Valle Figueiredo (Curso de direito administrativo, cit., p. 47). Em
sntese, a razoabilidade exige que o administrador opte sempre pela

                                                                               51
     SINOPSES JURDICAS



     forma mais adequada para o atendimento do interesse pblico, agindo
     a partir de critrios objetivos e impessoais. A Constituio do Estado
     de So Paulo inscreve o princpio da razoabilidade como um dos re-
     gentes da Administrao Pblica Estadual (CESP, art. 111). Para a Ad-
     ministrao Federal, o princpio est previsto na Lei n. 9.784/99 (que
     regula o processo administrativo) e j houve proposta de emenda cons-
     titucional (PEC 55/99) para inscrev-lo no caput do art. 37 da Consti-
     tuio Federal, como princpio expresso ao lado dos demais j previs-
     tos (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia).

     2.8. PROPORCIONALIDADE
            O princpio obriga a permanente adequao entre os meios e os
     fins, banindo-se medidas abusivas ou de qualquer modo com intensi-
     dade superior ao estritamente necessrio. O publicista Juarez Freitas
     conclui: "O administrador pblico, dito de outra maneira, est obri-
     gado a sacrificar o mnimo para preservar o mximo de direitos" (O
     controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais, 2. ed., So
     Paulo: Malheiros, 1999, p. 57).
            A Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no m-
     bito da Administrao Federal, expressamente adota o princpio em
     seu art. 2, pargrafo nico,VI. Assim como o princpio da razoabili-
     dade, o da proporcionalidade interessa em muito nas hipteses de
     atuao administrativa interventora na propriedade, no exerccio do
     poder de polcia e na imposio de sanes.

     2.9. MOTIVAO
           A indicao dos pressupostos de fato e dos pressupostos de direi-
     to, a compatibilidade entre ambos e a correo da medida encetada
     compem obrigatoriedades decorrentes do princpio. O detalhamen-
     to, ou justificativa, ser maior ou menor conforme o ato seja vincula-
     do ou discricionrio. A motivao mostra-se imprescindvel para a
     efetivao de eficaz controle sobre a atuao administrativa. O mestre
     Celso Antnio Bandeira de Mello associa o princpio ao dever de a
     Administrao justificar seus atos, devendo ser "prvia ou contempo-
     rnea  expedio do ato" (Curso de direito administrativo, cit., p. 83). A
     necessidade de motivao  tambm aplicvel s decises administra-

52
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



tivas dos Tribunais, cujos julgamentos devem ser realizados publica-
mente (CF, art. 93, IX e X, com a redao dada pela EC n. 45/2004
-- Reforma do Judicirio e do Ministrio Pblico).

2.10. SEGURANA JURDICA
      O princpio tambm pode ser nominado como o da estabilidade
das relaes jurdicas, e tem em mira garantir certa perpetuidade nas re-
laes jurdicas estabelecidas com ou pela Administrao. Ao adminis-
trador no  dado, sem causa legal que justifique, invalidar atos admi-
nistrativos, desfazendo relaes ou situaes jurdicas. Quando poss-
vel, porque legal e moralmente aceitos, deve convalidar atos que, a
despeito de irregularidades, cumpram ou atinjam a finalidade pblica.
      Por vezes, o vcio do ato  marcado por mera irregularidade
formal, e a invalidao poder ser mais prejudicial do que o aprovei-
tamento de seus efeitos jurdicos, podendo o administrador proceder
 convalidao (ou sanatria) daquele ato.
       crescente o reconhecimento de outros princpios incidentes
na regncia do direito administrativo. Como, por exemplo, o da legi-
timidade (a atuao estatal h de conservar respeito aos valores acolhi-
dos pela comunidade, j que ela define o interesse pblico) e o da
economicidade (como decorrente do princpio da eficincia e por-
que fixado no art. 70 da CF), alm de outros (como o da transparn-
cia, o da responsividade e o da hierarquia).

 3     VIOLAO DOS PRINCPIOS
      A violao de qualquer dos princpios da Administrao ou do
direito administrativo, assim como de suas regras, pode inibir a edio
de ato, contrato ou instrumento administrativo vlido e capaz de pro-
duzir efeitos jurdicos. A violao, isolada ou conjuntamente, sugere
sempre o exerccio do controle dos atos da Administrao, seja por
meio de mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, seja
mesmo pela aplicao dos princpios da autotutela e da tutela.
      H, contudo, situaes que importam maior gravidade, ensejan-
do, a partir da violao do princpio, a aplicao de sanes civis, pe-
nais e administrativas, conforme a hiptese. Assim, e. g., pode haver a

                                                                               53
     SINOPSES JURDICAS



     violao isolada ou concomitante de um ou mais princpios, impor-
     tando a apurao de toda sorte de responsabilidade do agente pblico
     e do particular eventualmente beneficiado pelo ato ilegal. Tome-se,
     por exemplo, a contratao com fraude ao procedimento licitatrio e
     consequente favorecimento do contratado: houve violao do princ-
     pio da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa,
     podendo ter ocorrido, ainda, a violao do princpio da eficincia.Tal
     contratao poder ensejar a aplicao da Lei n. 8.429/92, apurando-
     -se a prtica do ato de improbidade administrativa por meio de ao
     civil pblica. Mas a mesma contratao tanto poder ensejar a impe-
     trao de mandado de segurana pelo titular do direito de participar
     de certame licitatrio vlido quanto o ajuizamento pelo cidado de
     ao popular ante o prejuzo causado ao patrimnio pblico.
           Admite-se a convalidao, seja por meio de ratificao, seja me-
     diante confirmao, de atos administrativos editados com preterio
     dos princpios, em especial quando deles no decorrer prejuzo mate-
     rial para os administrados e para a Administrao Pblica. Os atos
     praticados com vcio de forma, porque no observada regra de com-
     petncia, ou com preterio da forma exigida em lei, podem e devem
     ensejar a convalidao. Assim agindo, a Administrao estar saneando
     o ato e homenageando o princpio da legalidade. No ser admitida,
     porm, para atos editados com preterio dos motivos, do contedo
     ou da finalidade, porquanto deles sempre ser resultante grave preju-
     zo. Ainda que possvel a convalidao do ato, ser sempre possvel a
     responsabilizao do agente, ainda que sob o prisma exclusivo da pr-
     pria Administrao.
           A atuao administrativa desconforme, ou contrria aos princ-
     pios enunciados, acarreta, por isso, ao ato a invalidade dos efeitos al-
     mejados pelo agente ou pela Administrao. Assim, perpetrado ato
     com preterio da especialidade, ou paralisado o contrato com inobser-
     vncia do princpio da continuidade, decorrer a edio de ato nulo,
     sujeitando seus responsveis  apurao do prejuzo a que tiverem
     dado causa. Tome-se como exemplo a assembleia geral de acionistas
     que delibera alterar o objeto social de uma sociedade de economia
     mista, fazendo-o contra a disposio do art. 37, XIX, da Constituio
     Federal e de forma contrria ao princpio da especialidade. Os atos

54
                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



subsequentes  ilegal modificao no devero produzir efeitos vli-
dos. O mesmo se processar em relao aos demais princpios. Sendo
a violao qualificada, poder ocorrer a prtica de ato de improbidade
administrativa, na figura descrita pelo art. 11 da Lei n. 8.429/92.

QUADRO SINTICO  PRINCPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

                 -- esto previstos na CF, art. 37. So eles: legalidade, im-
                 pessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

                 -- a no observncia acarreta:
                 1. atuao administrativa ilegal;
                 2. responsabilizao da Administrao do agente e de ter-
                 ceiros.

                                    -- so os alicerces da cincia e deles
 1. Princpios                      decorre todo o sistema normativo.
 bsicos:                           -- so aplicveis aos trs Poderes e a
                                    toda Administrao Pblica, direta e in-
                                    direta.
                 Conceito           1. Legalidade
                                    -- (CF, arts. 37 e 5o, II e XXXIV, e 84, IV)
                                    2. Impessoalidade
                                    3. Moralidade Administrativa
                                    4. Publicidade
                                    5. Eficincia

                                    1. Supremacia do Interesse Pblico
                                    2. Princpio da Indisponibilidade
                                    3. Princpio da Continuidade
                                    4. Princpio da Autotutela
 2. Regime                          5. Especialidade
 Jurdico-Ad-    Princpios         6. Presuno de Legitimidade, de Le-
 ministrativo                       galidade, de Veracidade
                                    7. Razoabilidade
                                    8. Proporcionalidade
                                    9. Motivao
                                    10. Segurana Jurdica



                                                                                   55
     SINOPSES JURDICAS



                     -- O ato ou contrato sero ilegais e passveis de correo
      3. Violao    pela prpria Administrao (autotutela ou tutela) ou pelo
      dos Princpios Judicirio (mandado de segurana, ao popular, ao ci-
                     vil pblica etc.).




56
               CAPTULO IV
     ORGANIZAO ADMINISTRATIVA --
   RGOS, CARGOS E AGENTES PBLICOS

 1      DESCONCENTRAO
      A atividade administrativa pode ser exercida diretamente pela
entidade estatal, por outras pessoas jurdicas a ela vinculadas (descen-
tralizao) ou por escales diferentes e que compem a estrutura ad-
ministrativa da mesma entidade (desconcentrao). A diversidade e
multiplicidade de funes exigem uma ou outra soluo. H impossi-
bilidade de concentrao em um s centro de competncia de todas
as tarefas deferidas a determinada entidade estatal. Assim, ante o gi-
gantismo de suas atribuies, pode distribuir a outros rgos da sua
prpria estrutura atribuies inicialmente acometidas apenas  chefia,
ocorrendo a desconcentrao, que exige a manuteno de vnculo
hierrquico e funcional, diferentemente do que ocorre com a descen-
tralizao (por outorga ou delegao, conforme decorre de lei ou
contrato). A desconcentrao , assim, forma de repartio interna da
competncia atribuda  entidade estatal e dela decorre a criao de
rgos pblicos. A desconcentrao ocorre na Administrao Direta e
na organizao administrativa de toda entidade componente da Ad-
ministrao Indireta (v. Captulo II, item 2).

 2      RGOS PBLICOS
       impossvel a realizao das atividades administrativas por um
s centro de poder; a multiplicidade exige a desconcentrao. rgos
pblicos so, pois, centros de competncia, ou unidades de atuao, pertencentes
a uma entidade estatal, dotados de atribuies prprias, porm no dotados de
personalidade jurdica prpria. O art. 1,  2, da Lei n. 9.784/99 define
rgo como "a unidade de atuao integrante da estrutura da Admi-
nistrao direta e da estrutura da Administrao indireta".

                                                                                   57
     SINOPSES JURDICAS



           Assim como o  para a anatomia (cada rgo do corpo humano
     possui funes especficas), os rgos pblicos integram a estrutura
     da pessoa jurdica e possuem funes prprias. O exerccio privativo
     de determinadas funes pelo rgo corresponde a sua competncia
     (definio de atribuies e seus limites). Por no serem dotados de
     personalidade jurdica (integram a pessoa jurdica), atuam em nome
     daquela a que se vinculam, no sendo sujeitos de obrigaes e de
     direitos. Dessa forma, a Secretaria de Estado da Sade (rgo) atua
     em nome do Estado (pessoa jurdica de direito pblico); o Ministrio
     da Justia (rgo) atua em nome da Unio (pessoa jurdica de direito
     pblico).
           A no titularidade de direitos e de obrigaes ou a no persona-
     lizao do rgo leva  inviabilidade de este responder, em juzo, por
     atos de seus agentes -- responder a pessoa jurdica a que pertencem.
     H excees que tocam  defesa de suas prerrogativas funcionais e 
     defesa de interesses difusos e coletivos (RT, 727/81 e Lei n. 7.347/85).
     Nessas hipteses excepcionais a lei atribui aos rgos personalidade
     judiciria ou capacidade processual, a despeito de, como visto, no
     possurem personalidade jurdica.
           Na estrutura dos rgos  que se situam os cargos pblicos (ape-
     nas um ou mais de um) e neles a pessoa fsica poder ser investida. Os
     atos jurdicos (administrativos ou no) praticados pela pessoa fsica,
     porm, so atribudos ou imputados (princpio da impessoalidade) 
     pessoa jurdica (entidade estatal ou da Administrao).
           Trs teorias doutrinrias foram concebidas para explicar como a
     atuao da pessoa fsica pode ser atribuda ao Estado (pessoa jurdica):
     teoria do mandato, da representao e do rgo.
           Para a teoria do mandato, com inspirao no direito civil, a relao
     seria de mandato e o agente nessa condio atuaria exercendo parce-
     la do poder estatal.
           Na teoria da representao, tambm de cunho civil, o agente repre-
     senta a pessoa jurdica de direito pblico, atuando em seu nome. As
     duas teorias mereceram fundadas crticas, revelando a inadequao.
     Primeiro, no h outorga de mandato pelo Estado ao agente. Segun-
     do, o instituto da representao  prprio para os que no detm ca-
     pacidade plena, pressupondo tutela ou curatela.

58
                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       A teoria do rgo, assim, foi a que melhor equacionou o debate por
considerar o rgo como uma unidade do Estado, sendo dele insepar-
vel e por congregar as funes e os agentes. O rgo nasce no instante
mesmo de constituio da pessoa jurdica, que, por meio dele, atua.
Deve-se a Otto Gierke (Berlim, 1857) a estruturao dessa teoria.
       A evoluo doutrinria registra, ainda, outras trs teorias a res-
peito da existncia de rgos pblicos: teoria subjetiva, objetiva e mista
(esta ltima chamada tambm de tcnica ou ecltica). Para a teoria subje-
tiva, os rgos se identificam com seus agentes, que expressam a von-
tade do Estado; para a teoria objetiva, eles correspondem a um comple-
xo de funes e poderes, abstrada a pessoa fsica exercente da funo;
para a ltima (mista, tcnica ou ecltica) h a composio dos dois ele-
mentos (agente e poderes), exprimindo a vontade do Estado. As crti-
cas a essas teorias so as mais variadas: a ideia de um rgo personifi-
cado ao agente no convence, visto que o desligamento da pessoa f-
sica levaria  extino do rgo, assim como a funo no correspon-
de apenas ao cargo ou s funes pblicas, que no possuem vontade
prpria e justificariam a atuao da pessoa jurdica de direito pblico.
       Todas as teorias apontadas foram edificadas para explicar como a
vontade do Estado pode ser a ele imputada em decorrncia da atua-
o do homem (agente pblico), e a teoria do rgo foi mais significa-
tiva e cientfica do que as demais: "Pela teoria do rgo, nascida na
Alemanha, a pessoa jurdica opera por si mesma. O rgo  parte dela,
no ente autnomo, distinto. Ao passo que a representao pressupe
sempre a pessoa representada, no rgo tal no se d, visto que o rgo
aparece no momento preciso em que se constitui a pessoa jurdica"
(Jos Cretella Jnior, Direito administrativo brasileiro, So Paulo: Forense,
1999, p. 61).
       rgos so, assim, meros instrumentos da atuao estatal, e a re-
lao que mantm com a entidade  de imputao e no de representa-
o. A atuao do rgo, por seus agentes,  imputada  pessoa jurdica.

2.1. CLASSIFICAO
      Os rgos pblicos podem ser classificados segundo a posio que
ocupam na escala hierrquica; quanto  sua composio e quanto  sua atuao
funcional (dentre outras classificaes).

                                                                                 59
     SINOPSES JURDICAS



            Quanto  posio hierrquica, podem ser independentes, autnomos,
     superiores e subalternos:
     a) Os independentes tm origem na Constituio e representam os
         Poderes do Estado, sem qualquer subordinao (CF, art. 2). Exem-
         plos: o Poder Executivo, o Legislativo e o Judicirio (ou a Presi-
         dncia da Repblica, o Congresso Nacional -- Cmara dos De-
         putados e Senado Federal --, o STF, no mbito federal; o Governo
         do Estado, a Assembleia Legislativa e o Tribunal de Justia no m-
         bito estadual; a Prefeitura Municipal, a Cmara de Vereadores, no
         mbito municipal). Por fora da EC n. 45/2004, art. 5, o Estado
         brasileiro passou a contemplar outros rgos independentes, como
         o Conselho Nacional de Justia e o Conselho Nacional do Minis-
         trio Pblico.
     b) Os autnomos, subordinados aos independentes e localizados na
         cpula da Administrao, possuem autonomia administrativa e fi-
         nanceira (os ministrios, as secretarias estaduais e municipais).
     c) Os superiores so rgos de direo desvestidos de autonomia e
         voltados a funes tcnicas e de planejamento (os gabinetes, as
         coordenadorias, as divises).
     d) Os subalternos so desvestidos de autonomia e resumidos  execu-
         o de atribuies confiadas por outros rgos (sees, portarias,
         servios).
            Quanto  composio, so simples e compostos, conforme renam
     um nico centro de competncia ou mais de um (um nico rgo ou
     mais de um rgo, e no agentes):
     a) Simples -- os dotados de um nico centro (a seo administrativa,
         por exemplo).
     b) Compostos -- caracterizados pela reunio de mais de um rgo (as
         secretarias estaduais, por exemplo).
            Quanto  atuao funcional, so singulares e colegiados, conforme
     decidam pela vontade de um nico agente (titular) ou pela conjuga-
     o de vontade de seus integrantes (membros). Deliberao  o designa-
     tivo correto para as decises colegiadas. Exemplos: singulares -- a Presidn-
     cia da Repblica, a Governadoria e a Prefeitura; compostos -- o Con-
     selho da Repblica, a Assembleia Legislativa e o Congresso Nacional.

60
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I




 3     FUNO PBLICA
      Pode ser entendida como atribuio, encargo ou competncia
para o exerccio de determinada funo, assim tambm como o fim a
que se destina o exerccio da atividade. O exerccio da funo no 
desimpedido, livre, mas vinculado ao atendimento do interesse pbli-
co, da coletividade (interesse pblico primrio) ou da Administrao
(interesse pblico secundrio). Os limites da funo encerram a noo
de competncia. D-se, pois, o nome de competncia aos limites impostos ao
exerccio da funo. O emprego pblico corresponde  possibilidade de
exerccio da funo pblica por contrato de trabalho regido pela
Consolidao das Leis do Trabalho (sociedade de economia mista,
empresa pblica e mesmo a Administrao Direta, quando no adota-
do o regime estatutrio).

 4     CARGO PBLICO
      Pode ser entendido como a unidade de atribuies e responsa-
bilidades cometidas a um agente pblico.  identificvel na Adminis-
trao direta e indireta de qualquer dos Poderes.  criado por ato
normativo (lei ou resoluo, quando tange  organizao do Legisla-
tivo), com denominao prpria e inconfundvel com relao a outro,
para ser titularizado por um nico agente. rgo, cargo e funo no
se confundem.
      Pode ser de natureza tcnica ou cientfica (cargo tcnico) se
exigir conhecimentos tcnicos ou profissionais para o exerccio das
funes que lhe sejam prprias, admitindo que o seu ocupante possa,
eventualmente, cumular com outro (CF, art. 37, XVI, b). Pode ser,
desde que assim constitudo, de provimento em comisso (cargo em
comisso), declarado em lei de livre provimento, como pode ser afe-
tado a uma chefia, que deve ser provido por concurso pblico. Acerca
do acesso aos cargos pblicos e do regime aplicvel aos servidores.
      rgo corresponde a centro de competncia despersonalizado e
integrante da estrutura administrativa; cargo, ao lugar titularizado pelo
agente pblico; e a funo, aos encargos ou atribuies. No h cargo
sem funo; h funo sem cargo. As funes transitrias, ou provis-

                                                                                61
     SINOPSES JURDICAS



     rias, cometidas a servidores temporrios (CF, art. 37, IX), no se vin-
     culam a qualquer cargo. Mas as funes que decorrem de cargo p-
     blico so sempre permanentes. Os cargos pblicos devem ser organiza-
     dos em classes e carreiras que compem o quadro.
            Classe corresponde  juno de cargos de idntica natureza, com
     competncia, responsabilidade e vencimentos idnticos.
            A carreira corresponde  organizao dos cargos, sendo obrigat-
     ria a sua existncia na Administrao direta e indireta, sugerindo vin-
     culao hierrquica entre uns e outros e formas isonmicas de acesso,
     por promoo, remoo, permuta etc.
            Quadro corresponde ao conjunto de cargos e funes e tanto
     pode ser permanente como provisrio. O ocupante de cargo de uma
     carreira, porm, no pode ser transposto para outra carreira, ainda que
     ambas integrem o mesmo quadro de pessoal.
            Os cargos, como j dissemos, devem ser criados por lei ou por
     resoluo (Poder Legislativo), e somente deveriam ser extintos ou
     transformados por ato da mesma natureza (princpio do paralelismo
     das formas). No entanto, os cargos componentes da estrutura do Exe-
     cutivo podem ser extintos, quando vagos, por decreto do chefe do
     Poder (CF, art. 84,VI, b, com redao dada pela EC n. 32/2001). Po-
     dem ser efetivos, em comisso, ou vitalcios, conforme o modo de provi-
     mento ou investidura do agente. No Poder Executivo, sempre so
     criados por lei (CF, art. 48, X), sendo esta de iniciativa do chefe do
     Poder Executivo (CF, art. 61,  1, II, a). Os cargos no Poder Legisla-
     tivo dependem de ato normativo interno (resoluo), com contedo e
     forma de lei (CF, art. 51, IV). Para o Poder Judicirio h necessidade
     de lei de iniciativa da chefia desse Poder (CF, art. 96, I, b), sendo apli-
     cvel idntica regra aos Tribunais de Contas e ao Ministrio Pblico
     da Unio, do Distrito Federal e dos Estados. Os cargos vitalcios (juiz,
     promotor, conselheiro do Tribunal de Contas) so institucionalizados
     pela Constituio da Repblica; os demais, por lei.

      5      AGENTES PBLICOS
          O exerccio da funo pblica, que  cometida ao rgo ou 
     prpria entidade,  realizado por pessoas fsicas: agentes pblicos. As-

62
                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



sim, considera-se agente pblico toda pessoa fsica vinculada, definitiva ou
transitoriamente, ao exerccio de funo pblica. Podem ser eles titulares de
cargo (lugar a ser ocupado por pessoa fsica e integrante do rgo) ou
apenas exercentes da funo (funo-atividade). A expresso "agentes
pblicos" substitui a antiga denominao "funcionrios pblicos".
       Os agentes pblicos, segundo tradicional classificao, podem
ser: polticos, administrativos, honorficos, delegados e credenciados.
       Polticos so titulares de cargo localizados na cpula governa-
mental, investidos por eleio, nomeao ou designao, para o exer-
ccio de funes descritas na Constituio. So polticos eleitos pelo
voto popular, ministros de Estado, juzes e promotores de justia,
membros dos Tribunais de Contas e representantes diplomticos.
       Os membros do Ministrio Pblico (Procuradores da Repbli-
ca, Procuradores de Justia e Promotores de Justia) podem ser consi-
derados agentes polticos em face do regime jurdico a que esto sub-
metidos, gozando de vitaliciedade, e sendo detentores de parcela do
"poder" estatal. Tm suas atribuies definidas na Constituio Fede-
ral e so imprescindveis  manuteno da ordem jurdica, do regime
democrtico e para a defesa dos interesses sociais e individuais indis-
ponveis (CF, art. 127).
       Administrativos so os vinculados  Administrao por relaes de
emprego, profissionais, normalmente nomeados ou contratados, no
exercendo atividades polticas ou governamentais. Tm como esp-
cies os servidores pblicos (antigos funcionrios pblicos) concursa-
dos; os exercentes de cargo ou emprego em comisso e os servidores
temporrios. Nessa categoria, em sentido amplo, tambm se enqua-
dram os empregados pblicos, sujeitos ao regime jurdico estabeleci-
do a partir da Consolidao das Leis do Trabalho.
       Honorficos so os exercentes de funo pblica de forma transi-
tria, convocados, designados ou nomeados para cumprir objetivos
cvicos, culturais, educacionais, recreativos ou de assistncia social,
como o mesrio eleitoral ou membro do Conselho de Sentena no
Tribunal do Jri -- jurado.
       Delegados so os destinatrios de funo especfica, realizando-a
em nome prprio, tal como ocorre com os serventurios da Justia
em serventias (cartrios) extrajudiciais (registro civil das pessoas natu-
rais, por exemplo).

                                                                                 63
     SINOPSES JURDICAS



            Credenciados so os que recebem poderes de representao do
     ente estatal para atos determinados, como ocorre nas transaes inter-
     nacionais.
            Podem tambm ser classificados como: a) agentes polticos; b)
     servidores estatais; e c) particulares em colaborao com o Poder P-
     blico (cf. Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de direito administra-
     tivo, cit., p. 221).
            Os agentes pblicos ocupam cargos que integram os rgos, que,
     por sua vez, integram a entidade estatal, na qual desempenham fun-
     es pblicas. As funes tm a natureza de encargo (mnus pblico)
     e sempre se destinam a satisfazer as necessidades da coletividade.
            O estudo do regime jurdico aplicvel aos agentes pblicos ser
     desenvolvido adiante (Captulo X).

     QUADRO SINTICO  ORGANIZAO ADMINISTRATIVA  RGOS, CARGOS
                             E AGENTES PBLICOS


                          --  forma de repartio interna da competncia atribuda
      1. Descon-
                           entidade estatal e dela decorre a criao de rgos p-
      centrao
                          blicos.

                          -- corresponde a centro de competncia despersonalizado
                          e integrante da estrutura administrativa.

                                                            1. independentes
                                            posio hie-
                                                            2. autnomos
                                            rrquica 
                                                            3. superiores
      2. rgos                             podem ser:
                                                            4. subalternos
      Pblicos
                          Classificao     composio      1. simples
                                             podem ser:    2. compostos

                                            atuao fun-
                                                            1. singulares
                                            cional  po-
                                                            2. colegiados
                                            dem ser:

                          --  a atribuio, encargo ou competncia para o exerccio
                          de determinada atividade. Implica, tambm, na finalidade
      3. Funo
                          desta atividade. Os limites da funo encerram a noo de
      Pblica
                          competncia. Competncia so os limites impostos ao
                          exerccio da funo.

64
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



             -- corresponde ao lugar titularizado pelo agente pblico.
             -- organizao em classes e carreiras que compem o
             quadro.

4. Cargo                          --  a juno de cargos de idntica na-
             Classe               tureza, com competncia, responsabili-
                                  dade e vencimentos idnticos.

             Carreira             --  a reunio dos cargos.

5. Funo    -- corresponde aos encargos ou atribuies.

             1. polticos
             2. administrativos
6. Agentes
             3. honorficos
Pblicos
             4. delegados
             5. credenciados




                                                                              65
                       CAPTULO V
             ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA

      1      INTRODUO
           Como visto, a atuao da Administrao Pblica tanto decorre
     dos rgos pblicos que integram a estrutura das pessoas polticas --
     Administrao Direta -- como tambm por meio das entidades que,
     por previso legal, as pessoas polticas venham criar. Por descentraliza-
     o administrativa, as pessoas polticas (Unio, Estados-Membros, Dis-
     trito Federal e Municpios) criam suas entidades vocacionadas  exe-
     cuo de servios pblicos ou atividades administrativas especficas.
     So entidades dotadas de autonomia administrativa, com personalida-
     de jurdica prpria e, como visto anteriormente, criadas por aplicao
     do princpio da especialidade. Integram a Administrao Indireta: as
     autarquias e suas espcies (como as agncias reguladoras), as funda-
     es, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.

      2      AUTARQUIAS
            As autarquias possuem natureza administrativa e personalidade ju-
     rdica de direito pblico, para elas convergindo a execuo de atividades
     antes desenvolvidas pela entidade estatal que as criou. Podem ser clas-
     sificadas segundo o ente instituidor (federais, distritais, estaduais e muni-
     cipais); segundo a atividade que desempenhem (assistenciais, industriais,
     econmicas, previdencirias, corporativas ou profissionais); segundo a
     estrutura que possuam (fundacionais e corporativas) e segundo a capacida-
     de administrativa que possuam (territorial ou geogrfica e de servios ou
     institucional). Sobre classificaes de autarquias, v. Jos Cretella Jnior,
     Direito administrativo brasileiro, cit., p. 127-148; Jos dos Santos Carva-
     lho Filho, Manual de direito administrativo, 7. ed., Rio de Janeiro: Lu-
     men Juris, 2001, p. 360; Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito admi-
     nistrativo, cit., p. 362-363, dentre outros doutrinadores.

66
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       Peculiaridades:
       Criao, organizao e extino: So criadas por lei especfica (CF,
art. 37, XIX), de iniciativa do chefe do Executivo (CF, art. 61,  1), e
sua organizao  imposta por decreto, regulamento ou estatuto. A
extino tambm depende de expressa previso legal (princpio do
paralelismo -- criadas e extintas por lei especfica). Como pensamos,
no h necessidade de lei "exclusiva", mas de regra especfica em lei
que disponha sobre a criao ou extino da entidade autrquica.
       Atributos: Porque detm personalidade jurdica prpria, atuam
em nome prprio e contraem obrigaes. Exercem funes adminis-
trativas, por vezes poderes (deveres) administrativos (como o poder de
polcia), e podem arrecadar tributos (taxas). So pessoas jurdicas que
atuam em regime jurdico em muito assemelhado ao das pessoas po-
lticas, porm no detm capacidade de auto-organizao (como vis-
to, a organizao  imposta por ato da Administrao Direta e a cria-
o depende da atuao do Legislativo) e  certo afirmar que possuem
apenas capacidade de administrao ou de autoadministrao.
       Patrimnio -- formao e natureza jurdica: So dotadas de patri-
mnio prprio constitudo a partir da transferncia (por termo ou
escritura pblica) de bens mveis e imveis da entidade estatal a que
se vinculam. O patrimnio  considerado pblico, sendo impenhor-
vel e imprescritvel, admitindo a tutela por atuao do Ministrio
Pblico (CF, art. 129, III), sendo seus atos sujeitos a exame pelo Tri-
bunal de Contas (CF, art. 71, II). A transferncia de bens imveis de-
pende do registro na circunscrio imobiliria em que estiver matri-
culado o imvel e no esto eles sujeitos a usucapio (CF, arts. 183, 
3, e 191, pargrafo nico). O regime jurdico  idntico ao aplicvel
aos "bens pblicos" (v. Captulo XI).
       Dirigentes: A investidura dos seus dirigentes  fixada na lei de
criao e, na sua falta, na forma disposta por seu estatuto ou regula-
mento. A lei pode admitir a participao do Legislativo no processo
de escolha (CF, art. 52, III, f ), mas no pode transferir integralmente a
outro Poder o ato de escolha, nomeao ou investidura dos dirigentes
da entidade autrquica.  possvel que a escolha dependa da aprovao
do Legislativo (por exemplo, do Senado Federal, da Assembleia Legis-
lativa ou da Cmara Municipal), mas a lei no pode atribuir a livre

                                                                                67
     SINOPSES JURDICAS



     escolha ao Legislativo quando a autarquia mantm vnculo com o
     Executivo. A propsito, STF, ADIn 1.281/PA. Se a lei atribuir manda-
     to aos dirigentes (como ocorre no regime das agncias), no h pos-
     sibilidade de exonerao ou demisso ad nutum, mas pode ocorrer a
     motivada demisso (antecedida de regular processo administrativo).
           Pessoal, cargos e empregos pblicos: Nelas, apenas por lei podem ser
     criados cargos e seus servidores somente por concurso pblico sero
     admitidos (servidores pblicos civis), em tudo se igualando a agentes
     pblicos (CP, art. 327, e Lei n. 8.429/92), inclusive para os ocupantes
     de emprego pblico (CLT). A admisso sem concurso s se admite
     em hipteses excepcionais (CF, art. 37, IX) ou para o preenchimento
     de cargos pblicos declarados em lei de livre provimento (CF, art. 37,
     V). O regime tanto pode ser o estatutrio ou o disposto pela Consoli-
     dao das Leis do Trabalho e, nesse caso, aplicvel aos ocupantes de em-
     prego pblico. Os litgios envolvendo servidores autrquicos (regime
     estatutrio) so de competncia da Justia Comum (no foro da pessoa
     poltica) ou da Justia do Trabalho, se envolverem a relao de empre-
     go (para os celetistas). Da relao estatutria no pode decorrer litgio
     de competncia da Justia do Trabalho (STF, ADIn 3.395, que decidiu,
     em sede de liminar, conferir interpretao conforme  Constituio
     para a norma do art. 114, I, com redao dada pela Emenda n.
     45/2004). A regra  aplicvel inclusive para o dissdio coletivo de gre-
     ve. Afastando a competncia da Justia do Trabalho e ordenando a
     aplicao subsidiria da Lei n. 7.701/88  Justia Comum, assim tem
     decidido o STF (Rcl. 6.010/SE, Rcl. 6.568/SP, AI 585.862/SP, todos
     de 2008).
           Atos: Como exercem funes administrativas e correspondem a
     uma "extenso" das pessoas polticas, seus atos sero de natureza ad-
     ministrativa, sujeitos ao regime jurdico-administrativo. Os praticados
     por seus dirigentes permitem questionamento por mandado de segu-
     rana e ao popular (so atos de autoridade). Se, a despeito de enti-
     dades autrquicas, explorarem atividade econmica, submeter-se-o
     ao mesmo regime das empresas privadas (STF, Pleno, ADIn 83-7-DF,
     DJU, 18 out. 1992) ou assemelhadas ao regime das empresas pblicas.
     Porm, as autarquias no devem explorar atividade econmica, mas
     exercer atividades prprias da pessoa poltica que as tenha criado.

68
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



      Licitaes e contratos: Suas contrataes dependem de prvio pro-
cedimento licitatrio, ressalvadas as hipteses de contratao direta
expressamente previstas na Lei n. 8.666/93 e na lei de regncia local.
A mesma norma legal que rege as licitaes da pessoa poltica ser
aplicvel s contrataes realizadas pela autarquia: a lei nacional (Lei n.
8.666/93), porm sem prejuzo da lei local (estadual, municipal, con-
forme o caso).
      Prerrogativas: Gozam de privilgios idnticos aos da entidade ou
pessoa poltica a que se vinculam, dentre eles:
a) no incidncia, por imunidade, de impostos sobre patrimnio, ren-
    da e servios (CF, art. 150,  2);
b) as aes judiciais de seu interesse so processadas no juzo da enti-
    dade estatal a que se vinculam (podendo ser da Justia Federal --
    CF, art. 109, I, ou da Justia Comum Estadual, conforme integrem
    ou no a estrutura administrativa da Unio ou dos Estados e Mu-
    nicpios);
c) detm prazos processuais diferenciados (CPC, art. 188);
d) a concesso de liminares ou de antecipao de tutela em aes de
    seu interesse podem depender de prvia justificao (prazo de 72
    horas, Lei n. 9.494/97);
e) a deciso judicial contrria aos seus interesses pode permitir a sus-
    penso dos seus efeitos por ato do Presidente do Tribunal compe-
    tente para o recurso processual (como admite o art. 12,  2, da Lei
    n. 7.347/85);
f) seus atos so dotados de presuno de legalidade, veracidade e po-
    dem reunir os atributos da imperatividade e autoexecutoriedade;
g) seus crditos admitem execuo fiscal (CPC, art. 578);
h) suas dvidas esto sujeitas a regime especial de cobrana aplicvel
    ao Poder Pblico -- precatrios (CF, art. 100 e pargrafos);
i) podem valer-se da ao regressiva em face de servidores (CF, art.
    37,  6);
j) as aes promovidas em defesa do seu patrimnio so imprescrit-
    veis (CF, art. 37,  5).
      Controle: Esto sujeitas a controle (superviso ou tutela) exercido
pela entidade a que se vinculam, na forma e nos limites impostos por

                                                                                69
     SINOPSES JURDICAS



     lei. No h relao hierrquica com a entidade criadora, mas se admi-
     te o exerccio de tutela ou controle (de legalidade, de legitimidade e
     de resultados). O controle no  decorrente da aplicao do princpio
     da autotutela (interno, realizado pela prpria entidade para rever ou
     no os seus prprios atos), mas da aplicao do princpio da tutela (v.
     Captulo III, n. 2.4). Prestam contas ao Tribunal de Contas respectivo
     (Unio, Estados ou, como em raras hipteses, Municpios) e os atos
     lesivos aos seus interesses admitem questionamento por Ao Popular,
     Mandado de Segurana e por Ao Civil Pblica, movida ou no pelo
     Ministrio Pblico.
           O patrimnio das autarquias, como dito,  considerado pblico,
     por isso, gravado com inalienabilidade, impenhorabilidade e impres-
     critibilidade. A alienao dos bens que integram o patrimnio, porm,
     pode ou no depender da observncia da Lei de Licitaes (n.
     8.666/93, art. 17), conforme estejam ou no direcionados  prestao
     de servios pblicos. Os que no estiverem gravados com tal finalida-
     de especfica podem ser onerados, utilizados ou alienados na forma
     prevista no seu estatuto.

     2.1. AUTARQUIAS DE REGIME ESPECIAL
           H autarquias de regime especial (as universidades pblicas, o
     Banco Central do Brasil etc.), assim consideradas porque diferenciadas
     em relao s demais. As distines, quase sempre, tocam  forma de
     investidura de seus dirigentes (presidentes, reitor, administrador etc.) e
     a sua maior autonomia perante a entidade que as criou.
           Se a lei que criar a entidade autrquica a ela deferir maior auto-
     nomia administrativa, financeira e poltica, estamos em face de uma
     autarquia de regime especial. A essas entidades (de regime especial) a lei
     garante a no ingerncia da pessoa poltica que a criou, limitando o
     exerccio do poder de tutela, superviso ou controle.
           As atuais agncias reguladoras (ANEEL, ANP, ANATEL), vincu-
     ladas a ministrios especficos e criadas por fora da extino de mono-
     plios (petrleo, telecomunicaes, energia eltrica), assumem o regime
     especial, como se ver. So espcies de autarquias de regime especial.
           Os Conselhos de Profisses (CRECI, CRM, CREA etc.) po-
     dem ser identificados como espcie de autarquias (autarquias corpo-

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                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



rativas, profissionais), pelo que j decidiu o STF, julgando inconstitu-
cional o art. 58 da Lei n. 9.649/98. Podem ser identificadas como
autarquias pela natureza do servio que desempenham, mas no inte-
gram a estrutura da Administrao Indireta e no esto sujeitas a ne-
nhum vnculo ou controle (o detalhamento est feito adiante -- v.
Captulo VI, item 1 -- entes de cooperao, paraestatais). Mantivemos
as anotaes no espao das entidades que cooperam com o Estado,
porque no integram o aparato organizacional ou material do Estado,
mas desfrutam de uma situao que lhes  peculiar (nesse sentido, Ode-
te Medauar, Direito administrativo moderno, 5. ed., So Paulo: Revista
dos Tribunais, p. 107-16).

2.2. CLASSIFICAO
      A doutrina no  unnime na classificao possvel para as dife-
rentes espcies de autarquias, mas trs critrios podem ser emprega-
dos, como sugere o publicista Jos dos Santos Carvalho Filho em sua
consagrada obra doutrinria (Manual de direito administrativo, cit., p.
360): o que leva em conta o regime jurdico; o que leva em conta a pes-
soa poltica que as criou; o que leva em conta a atividade exercida.
      Quanto ao regime jurdico: a) comuns ou especiais (de regime
especial), correspondendo s ltimas as que desfrutam de maior auto-
nomia administrativa ou menor subordinao  pessoa poltica a que
estejam vinculadas (como o BACEN e as agncias reguladoras).
      Quanto  entidade ou pessoa poltica criadora, podem ser federais,
estaduais ou municipais.
      Quanto  atividade que desempenham, podem ser:
a) assistenciais ou de fomento (INCRA, Agncia de Desenvolvimento
    da Amaznia -- ADA);
b) previdencirias (INSS, Institutos de Previdncia Social);
c) educacionais, de ensino, cultura ou pesquisa (Universidades Pblicas);
d) corporativas ou profissionais (Conselhos de Profisses -- p. ex., CRM);
e) administrativas (IBAMA);
f) de controle ou regulao (Agncias reguladoras);
g) associativas (Associaes Pblicas -- Lei n. 11.107/2006).

                                                                                71
     SINOPSES JURDICAS




      3      AGNCIAS -- REGULADORAS E EXECUTIVAS
            A criao e atuao das autarquias, ainda que sujeitas a um regi-
     me jurdico especial, no constitui novidade. Na organizao admi-
     nistrativa brasileira essas foram sempre as formas tradicionais de des-
     centralizao administrativa de funes antes conferidas a cada uma
     das pessoas polticas. A novidade surge com as autarquias de regime
     especial nominadas de "agncias", sobretudo as ditas reguladoras. O
     surgimento dessas entidades coincide com a adoo do Plano Nacio-
     nal de Desestatizao (inicialmente pela Lei n. 8.031/90) e com o fim
     do monoplio estatal em reas que antes eram tidas como estratgicas
     (como petrleo, telecomunicaes).
            Os objetivos do amplo processo de reforma do Estado e da Admi-
     nistrao foram o de reduzir custos, otimizar resultados, incrementar a
     participao da iniciativa privativa e, por isso, surgiram institutos tpi-
     cos da privatizao. Em decorrncia, o Estado brasileiro passou a admi-
     tir a desestatizao, a desnacionalizao, a privatizao de servios antes p-
     blicos, alm da parceria pblico-privada nas concesses de servios.
            O mote justificador das agncias reguladoras est no favoreci-
     mento do capital privado, ou seja, fomentar o interesse privado na
     contratao com o Poder Pblico para a execuo de servios, aqui-
     sio de entidades estatais (empresas pblicas, sociedades de economia
     mista), dentre outros. Como as agncias detm maior autonomia po-
     ltica e administrativa (so tambm chamadas de autoridades administra-
     tivas independentes ou independent regulatory agencies), devem sofrer me-
     nor ingerncia poltica e esta estabilidade administrativa tem sido
     compreendida como essencial para o interesse privado. A justificar a
     existncia tem-se ainda a necessidade de especializar a prestao de
     servios, aperfeioando-os.
            Todas as pessoas polticas podem criar agncias reguladoras em
     suas estruturas administrativas, bastando que titularizem o servio ou
     a atividade pblica a ser regulada. No h lei geral de regulao das
     agncias e cada qual  disciplinada por norma prpria e editada pela
     pessoa poltica que a tenha criado.
            As agncias reguladoras so entidades novas, criadas por lei espe-
     cfica e nisso diferem das agncias executivas, que podem ser autar-
     quias ou fundaes qualificadas como agncias por ato do Executivo.

72
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



3.1. AGNCIAS REGULADORAS
      Agncia reguladora corresponde a autarquia sob regime especial
criada para o desempenho de funes normativas ou reguladoras de
servios pblicos, dentre outras atividades administrativas prprias da
pessoa poltica que a criou. Dotada de personalidade jurdica de direi-
to pblico, criada sob a forma de autarquia, a agncia deve executar
funo administrativa de carter normativo (editando seus regula-
mentos, instrues), de carter fiscalizatrio (poder de polcia), alm
de processar administrativamente questes relacionadas ao Poder P-
blico e aos concessionrios ou permissionrios de servios pblicos.
      Desfruta de maior autonomia administrativa, sem que se possa
reconhecer-lhe independncia. Em verdade, vincula-se sempre  Admi-
nistrao Direta (Ministrio, Secretria) e se submete  Chefia da Ad-
ministrao (confiada ao Chefe do Executivo). A autonomia poltica
pode residir, por exemplo, na estabilidade conferida aos dirigentes,
que desfrutam de mandato conferido por lei, e somente podem ser
desligados ao trmino do perodo de investidura, por condenao ju-
dicial ou aps processo administrativo. Os dirigentes devem ser tcni-
cos e a nomeao depende, em regra, de prvia aprovao pelo Legis-
lativo (sabatina e aprovao). A autonomia financeira pode decorrer do
recolhimento de taxas (como as demais autarquias) e de outras fontes
de recursos. A autonomia administrativa, por fim, decorre da inexis-
tncia de subordinao, vinculao ou tutela exercida pela Adminis-
trao Direta, da auto-organizao (realiza suas contrataes, admis-
ses etc.). Seus atos so administrativos, admitem controle jurisdicio-
nal e legislativo. Aplica-se a lei de improbidade administrativa para os
atos capazes de representar dano ao patrimnio pblico, enriqueci-
mento ilcito ou a violao de princpios e deveres prprios do exer-
ccio de funes administrativas. Os servidores, admitidos por concur-
so pblico em regra (as excees so para o acesso a cargos em comis-
so ou temporrios), se submetem ao regime estatutrio (na Adminis-
trao Federal, a Lei n. 8.112/90). A Lei n. 9.986/2000, com as modi-
ficaes impostas pelas Leis n. 10.871/2004 e n. 11.292/2006, disps
sobre a gesto de recursos humanos das agncias da Administrao
Federal, fixando a obrigatoriedade de concurso pblico para o acesso
aos cargos pblicos e impondo, como regra, a aplicao do mesmo

                                                                              73
     SINOPSES JURDICAS



     regime jurdico previsto na Lei n. 8.112/90 (estatutrio).Veja-se que
     inicialmente o regime aplicvel seria o da CLT (assim impunha a Lei
     n. 9.986/2000 na sua redao original e de constitucionalidade duvi-
     dosa -- ADIn 2.310-1). Estados e Municpios podem criar suas pr-
     prias agncias reguladoras, desde que detenham competncia para a
     regulao do servio ou atividade a ser por elas gerido.
           J foram criadas inmeras agncias: ANEEL (Lei n. 9.427/96),
     ANATEL (Lei n. 9.472/97), ANP (Lei n. 9.478/97), ANVS (Lei n.
     9.782/99), ANS (Lei n. 9.961/2000), ANA (Lei n. 9.984/2000) e
     ANTT e ANTAQ (Lei n. 10.233/2001), todas integrantes da Admi-
     nistrao Federal, mas j h grande nmero de agncias no mbito dos
     Estados e Municpios. O modelo que vem sendo adotado  merece-
     dor de crticas, especialmente porque as agncias no deixam de ser
     meras autarquias, ainda que sujeitas a um regime jurdico diferencia-
     do. A instituio de mandato para os dirigentes, de um regime pr-
     prio para as contrataes (diverso do previsto na Lei n. 8.666/93), e a
     transferncia de poderes regulatrios prprios das pessoas polticas so
     alguns pontos debatidos. Mas a tendncia ao acolhimento desse mo-
     delo parece ser crescente, e Estados e Municpios vm constituindo as
     suas prprias agncias como entidades integrantes da Administrao
     Indireta,  semelhana da Administrao Federal. Interessa notar, por
     fim, que as agncias no se prestam apenas  regulao de servios
     pblicos concedidos a particulares, mas tambm ao fomento (por
     exemplo, ANCINE),  implementao de polticas nacionais (como a
     ANA e a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos;
     ANTT e os transportes terrestres),  fiscalizao (como a ANVISA; a
     ANAC etc.).
           Inmeras crticas podem ser deduzidas acerca do modelo de
     agncia que vem sendo adotado no Brasil, especialmente em razo da
     inexistncia de qualquer referncia a essa figura autrquica na Cons-
     tituio (a CF somente menciona a criao de rgo regulador -- arts.
     21, XI, e 177,  2, III -- para os servios de telecomunicaes e pe-
     trleo, respectivamente), alm de prerrogativas concedidas por lei que
     no se mostram razoveis (as agncias na Administrao Federal po-
     dem celebrar contratos a partir de licitao realizada sob a modalidade
     consulta, algo incomum para outras autarquias).

74
                                               DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       Agncia executiva corresponde ao atributo, ou qualificao, confe-
rido a pessoa jurdica de direito pblico que celebre contrato de ges-
to com o objetivo de otimizar recursos, reduzir custos e aperfeioar
a prestao de servios pblicos. Os Decretos federais n. 2.487 e n.
2.488, de 2 de fevereiro de 1998, e a Lei n. 9.649, de 27 de maio de
1998, que disps sobre a organizao da Presidncia da Repblica e
dos Ministrios, versam sobre a atuao das agncias executivas, ha-
vendo previso constitucional para o contrato de gesto (CF, art. 37, 
8), firmado com o objetivo de ampliar a autonomia gerencial, ora-
mentria e financeira. A designao no altera a natureza da entidade,
que continuar sendo pblica e integrante da Administrao Indireta.
Da que o pessoal que a compe, a sua personalidade jurdica, patri-
mnio e privilgios continuam recebendo o mesmo tratamento jur-
dico. J foram agncias executivas: ADENE (Agncia de Desenvolvi-
mento do Nordeste); ADA (Agncia de Desenvolvimento da Amaz-
nia -- LC n. 124 e n. 125, de 2007) e atualmente so agncias execu-
tivas: o INMETRO e a Agncia de Inteligncia.
       Assim: agncia reguladora  entidade criada (a partir da extino
de antigas autarquias ou da transformao de entidades existentes), en-
quanto agncia executiva  entidade j existente, mas que  transitoria-
mente (enquanto perdurar o contrato de gesto) qualificada como tal.
       O processo de escolha dos dirigentes das agncias pode depen-
der da aprovao do Legislativo, mas desde que a lei de criao da
entidade assim autorize e por fora do que prev a CF, art. 52, III, f. O
dirigente, porm, no  exonervel a qualquer tempo (ad nutum), j
que investido por tempo certo. O Legislativo pode participar do pro-
cesso de investidura (aprovando ou no o nome indicado pelo Execu-
tivo), mas no poder ordenar a nomeao ou impor a destituio,
salvo se admitido o processo legislativo de destituio na lei de criao
da entidade autrquica (agncia).

 4      FUNDAES
       Entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado, sem fins
lucrativos, criadas em virtude de autorizao legislativa para o desenvolvimen-
to de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito

                                                                                   75
     SINOPSES JURDICAS



     pblico, com autonomia administrativa, patrimnio gerido pelos respectivos r-
     gos de direo e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras
     fontes (Decreto-Lei n. 200/67, alterado pela Lei n. 7.596/87).
             preciso distinguir: h fundaes privadas (criadas pela iniciati-
     va privada e de personalidade jurdica exclusivamente de direito pri-
     vado), como h fundaes governamentais, institudas por desejo das
     pessoas polticas. As ltimas  que integram a estrutura da Administra-
     o Indireta e podem deter personalidade jurdica de direito pblico
     ou de direito privado, como adiante ser explicitado.
            Diverge a doutrina sobre ser possvel a instituio, pelo Estado,
     de fundaes sob o regime de direito pblico, sustentando os crticos
     que somente so admitidas as regidas pelo direito privado (fundaes
     sob o modelo imposto pelo direito privado -- CC, arts. 62 a 69). O
     STF j decidiu ser a fundao espcie de autarquia (CJ 6.728-3), da
     ser adequado dizer que segue o mesmo regime jurdico. Apreciando
     conflito de competncia entre a Justia Federal e a Justia Comum
     (RE 215.741/SE, j. 30-3-1999), decidiu o STF: "... o entendimento
     desta Corte  o de que a finalidade, a origem dos recursos e o regime
     administrativo de tutela absoluta a que, por lei, esto sujeitas, fazem
     delas espcie do gnero autarquia". Os Estados-Membros, o Distrito
     Federal e os Municpios podem instituir fundaes destinadas  pres-
     tao de servios pblicos que a eles estiverem cominados.
            A doutrina, no entanto, reconhece ser possvel a instituio de
     fundao de direito pblico e fundao de direito privado pelo Estado, ainda
     que, a rigor, deveriam ser sempre dotadas de personalidade jurdica
     prpria do direito privado constitudas na forma da legislao civil.
     H normas constitucionais que expressam a possibilidade de institui-
     o (CF, art. 37, XIX), mas obrigam a prvia autorizao legislativa
     (como ocorre para as empresas pblicas e sociedades de economia
     mista). Sendo o regime jurdico de direito privado, como previsto no
     Cdigo Civil, a instituio depender tambm do registro da escritu-
     ra pblica no Registro das Pessoas Jurdicas e o regime jurdico pre-
     valecente ser o do direito privado.
            As fundaes destinam-se, basicamente, s atividades administra-
     tivas, no lucrativas e atpicas, sendo criadas por lei especfica (CF, art.
     37, XIX) e organizadas por decreto. Submetem-se a regime idntico

76
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



ao das autarquias quando atribuda personalidade jurdica de direito
pblico. Respondem por danos que venham causar a terceiros e por
obrigaes assumidas.
       A entidade estatal que as criou responder por suas obrigaes
na hiptese de extino e de incorporao de seu patrimnio. Se
prestadoras de servio pblico, aps exaurido o seu patrimnio, passa
a responder a entidade estatal; se institudas pelo regime do direito
privado e no prestadoras de servios pblicos, a entidade a que se
vinculam no responder, ou seja, responde a prpria Fundao at o
limite de seu patrimnio. O Cdigo Civil determina que o Minist-
rio Pblico exera a fiscalizao das fundaes (art. 66). As fundaes
institudas pelo Poder Pblico so fiscalizadas, no entanto, a partir de
outro fundamento, seja porque desempenham funes administrativas
ou porque ostentam patrimnio pblico (CF, art. 129, II e III). Com
isso, defendemos que s fundaes institudas pelo Poder Pblico (se-
jam as de direito pblico ou de direito privado) no se dirigem todas
as regras dispostas nos arts. 62 e seguintes do Cdigo Civil. Mas tal
concluso no subtrai do Ministrio Pblico a atribuio de fiscaliz-
-las. A fiscalizao das fundaes  feita pelo Ministrio Pblico do
Estado onde situadas, sendo do Ministrio Pblico do Distrito Fede-
ral, quando localizadas no Distrito Federal (ao contrrio do que prev
o CC, art. 66,  2, e como j decidiu o STF -- Informativo STF 452).
       Aplicam-se s fundaes de direito pblico todas as caractersti-
cas das autarquias (seriam espcie de autarquias, como decidiu o STF).
Assim, os mecanismos de controle (inclusive o realizado pelo Legisla-
tivo -- Tribunais de Contas, Ministrio Pblico), as contrataes de
pessoal, o limite de gastos e as licitaes devem obedincia s normas
legais aplicveis  Administrao Direta.
       A distino da personalidade jurdica produz efeitos importan-
tes: por exemplo, todos os bens pertencentes s fundaes de direito
pblico so pblicos, sendo privados (ainda que sujeitos  Administra-
o Pblica) os bens pertencentes s fundaes governamentais de
direito privado; ambas, porm, gozam de imunidade tributria (im-
postos sobre a renda, patrimnio e os servios prestados -- CF, art.
150, VI, a, e  2), mas apenas para as de direito pblico  aplicvel a
prerrogativa processual do duplo grau de jurisdio (ou de reexame

                                                                              77
     SINOPSES JURDICAS



     necessrio ante a sentena que lhe seja desfavorvel -- CPC, art. 475,
     I). Os agentes devem ser contratados aps regular concurso (salvo
     hipteses excepcionais -- CF, art. 37,V e IX), sendo, em regra, estatu-
     trios os vinculados s fundaes de direito pblico (os litgios sero
     de competncia da Justia Comum ou da Justia Federal) e sujeitos ao
     regime de emprego pblico (CLT) os admitidos em fundaes de
     direito privado (os litgios de competncia da Justia do Trabalho).
     Quase sempre os Tribunais no estabelecem distino entre as funda-
     es (se de direito pblico ou privado) para a fixao do foro compe-
     tente para as aes de seu interesse. Como sabemos, compete  Justia
     Federal processar e julgar ao em que figura como parte fundao
     pblica (CF, art. 109, I), e assim tem sido majoritariamente decidido.

      5      ASSOCIAES E CONSRCIOS PBLICOS
           A associao de pessoas polticas ou Entes Estatais (Unio, Esta-
     dos e Municpios) para a atuao cooperada e conjunta pode ensejar
     a constituio de associaes pblicas, espcie de pessoa jurdica de
     direito pblico.
           Previstas no art. 41, IV, do Cdigo Civil (com a redao dada
     pela Lei n. 11.107/2005), as associaes pblicas detm personalidade
     jurdica de direito pblico,  semelhana das autarquias (seriam tam-
     bm uma subespcie de autarquias), no se prestando  explorao de
     atividades econmicas e destinadas a viabilizar a constituio de con-
     srcios pblicos. Os consrcios pblicos integram a Administrao
     Indireta dos entes federados consorciados (a lei menciona tal natureza
     apenas para os dotados de personalidade jurdica de direito pblico,
     mas tambm os que tenham sido constitudos sob a forma da lei civil
     sero integrantes da Administrao Indireta).
           Os consrcios pblicos so instrumentos de gesto associada de
     servios pblicos e a lei de regncia (Lei n. 11.107/2005) passou a ad-
     mitir a constituio de consrcios dotados de personalidade jurdica
     prpria, seja de direito pblico, seja de direito privado. Ser de direito
     pblico o consrcio constitudo sob a forma de associao pblica; e de
     direito privado, quando atendidas as regras do direito civil. Integram a
     Administrao Indireta (ainda que a lei apenas se refira aos de direito
     pblico) de todos os entes consorciados (art. 6, I, II e  1 e 2). Atu-

78
                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



aro para a execuo de objetivos comuns aos entes consorciados e
estaro sujeitos a um regime jurdico prprio, como adiante indicado.
       So entidades da Administrao em regime peculiar, j que ins-
titudas por mais de uma entidade estatal (as que estiverem consorcia-
das), sujeitando-se a administrao prpria e dotadas de personalidade
jurdica distinta da atribuda s entidades consorciadas (que podem ser
a Unio, o Distrito Federal, Estados e Municpios). A formao do
consrcio, no entanto, depender da voluntria adeso das entidades
estatais, reclamando autorizao legislativa especfica (a lei local que
ratificar o protocolo de intenes).


        ENTIDADES EMPRESARIAIS (EMPRESAS
 6      ESTATAIS): PESSOAS JURDICAS DE
        DIREITO PRIVADO
      Para a prestao de servios pblicos ou a excepcional explora-
o de atividade econmica, pode o Estado constituir, desde que au-
torizado por lei especfica, empresas submissas a modelo disposto no
direito privado. So as empresas pblicas e as sociedades de economia
mista. Ao lado destas h outras que, de qualquer forma, acham-se sob
o controle do Estado, por incorporao, fuso, ou se trata de meras
subsidirias das primeiras.
      So designadas como empresas estatais ou entidades empresariais
e correspondem s pessoas jurdicas de direito privado cuja criao 
autorizada por lei; mantm regime de dependncia com a entidade
estatal que as criou. A vinculao, no entanto, no lhes retira a auto-
nomia, sujeitando-se a tutela na forma e nos limites declarados em lei,
tal como ocorre com as autarquias e fundaes institudas pelo Poder
Pblico. Assim, no h relao hierrquica entre as empresas estatais e
a Administrao Direta, e o controle somente  exercitado se admiti-
do pela lei que autorizou a criao. A constituio das entidades em-
presariais deve atender ao princpio da especialidade (CF, art. 37, XIX)
e  resultante da descentralizao administrativa por servios.
      Define-as o Decreto-Lei n. 200/67:
a) Empresa pblica  entidade dotada de personalidade jurdica de direito
    privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo do Estado, criada por

                                                                                 79
     SINOPSES JURDICAS



         lei para a explorao de atividade econmica, podendo revestir-se de
         qualquer das formas admitidas em direito.
     b) Sociedade de economia mista corresponde a entidade dotada de per-
         sonalidade jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de
         atividade econmica, sob a forma de sociedade annima (art. 6, II e III,
         com redao dada pelo Decreto-Lei n. 900/69).
            Podem, como visto, ser classificadas, quanto ao objeto social ou
     atividade a que se destinam, em:
     a) prestadoras de servio pblico;
     b) exploradoras de atividade econmica.
            A explorao de atividade econmica pelo Estado  excepcional
     e exercida em carter suplementar, desde que necessria aos imperativos da
     segurana nacional ou a relevante interesse coletivo (CF, art. 173). No se
     admite outra forma de explorao que no seja a de carter suple-
     mentar, porque a ordem econmica  fundada na livre iniciativa, tendo
     por princpios a livre iniciativa, a propriedade privada e a livre concorrncia
     (CF, art. 170, caput, II e IV).
            No h dvida quanto  possibilidade de serem constitudas em-
     presas estatais, seja para a prestao de servios pblicos, seja para a
     explorao de atividade econmica, porquanto a Constituio expres-
     samente concebe tal possibilidade: "A lei estabelecer o estatuto jurdi-
     co da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas sub-
     sidirias que explorem atividade econmica de produo ou de co-
     mercializao de bens e de prestao de servios..." (CF, art. 173,  1).
            Em qualquer caso, porm, a empresa estatal sempre atuar em
     defesa do interesse pblico (v. princpio da impessoalidade -- Captu-
     lo III, subitem 1.2), achando-se submissa a um regime hbrido (pbli-
     co e privado).
            Podem ser constitudas pela Unio, Estados-Membros, Distrito
     Federal e Municpios, conquanto seja diminuta a possibilidade de o
     Municpio instituir as exploradoras de atividades econmicas, sobre-
     tudo para o atendimento dos imperativos da segurana nacional.
            Objetivamente:
            Criao, organizao: Somente podem ser criadas por autorizao
     legislativa de iniciativa do Chefe do Executivo. A lei no cria, autori-
     za a criao que seguir o modelo imposto pelo direito privado.

80
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       Patrimnio: O patrimnio inicial ser constitudo de recursos
oriundos do Poder Pblico ou com a concorrncia de recursos pbli-
cos e privados, conforme adote o modelo de empresa pblica ou de
sociedade de economia mista, respectivamente. O patrimnio admite
defesa por ao popular, mandado de segurana e ao civil por im-
probidade administrativa, mas diverge quanto  sua natureza: se pbli-
co ou privado. Para Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo, cit., p.
351), so pblicos com destinao especial, mas para Jos dos Santos
Carvalho Filho (Manual de direito administrativo, cit., p. 908) devem ser
considerados privados. Em face do disposto no art. 98 do Cdigo
Civil, os bens que compem o patrimnio das empresas pblicas e
sociedades de economia mista devem ser considerados privados, e nes-
se sentido j decidiu o STF (MS 23.627/DF e 23.875/DF, rel. Min.
Ilmar Galvo, citados por Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de
direito administrativo, cit., p. 909). Em verdade, dada a vinculao de
toda a Administrao Pblica ao interesse pblico, ainda que dete-
nham a natureza privada, estaro sempre sujeitos ao regime jurdico
hbrido (pblico e privado) e podem ser, como desejou Celso Ribei-
ro Bastos, pblicos em sentido amplo. O constitucionalista, com razo,
afirmava: "Em sentido lato, constituem tambm patrimnio pblico
os bens das entidades paraestatais (empresas pblicas e sociedades de
economia mista), nada obstante serem regidas pelo direito privado.
Esses bens tm uma destinao de interesse pblico a fim de atender
aos objetivos visados pelo Poder Pblico criador da entidade. Portan-
to, a titularidade ltima desses bens pertence ao setor pblico, haja
vista que no caso de extino dessas entidades os bens retornam 
entidade estatal da qual foram desligados" (Curso de Direito Administra-
tivo, So Paulo: Saraiva, 1996, p. 306). A nica ressalva  concluso do
prof. Celso Ribeiro Bastos diz respeito  natureza dessas entidades,
que no deve ser tida como "paraestatal", j que integram a Adminis-
trao Pblica Indireta e no so constitudas pelo setor privado. As
paraestatais ou entes de cooperao sero estudadas no prximo Ca-
ptulo.
       Tratando-se de prestadora de servio pblico, os bens vinculados
a atividade-fim no se sujeitam a qualquer tipo de onerao, salvo se
autorizada esta por lei (nesse sentido decises do STJ: "A receita das

                                                                                81
     SINOPSES JURDICAS



     bilheterias que no inviabilizam o funcionamento da devedora socie-
     dade de economia mista estadual pode ser objeto de penhora, na falta
     de vedao legal, e desde que no alcance os prprios bens destinados
     especificamente ao servio pblico prestado..." (REsp 343.968/SP, rel.
     Min. Nancy Andrighi, DJ, 4 abr. 2002. No mesmo sentido, STF, Infor-
     mativos 123 e 213). Admitindo a onerao mesmo sem autorizao
     legal: "A sociedade de economia mista, posto consubstanciar persona-
     lidade jurdica de direito privado, sujeita-se, na cobrana de seus dbi-
     tos, ao regime comum das sociedades em geral, nada importando o
     fato de prestarem servios pblicos, desde que a execuo da funo
     no reste comprometida pela constrio" (STJ, REsp 521.047-SP, rel.
     Min. Luiz Fux, j. 20-11-2003). Veja-se que o STF j entendeu
     constitucional a impenhorabilidade imposta por lei, mas desde que se
     refira a entidade prestadora de servios pblicos (nesse sentido, e apli-
     cvel ao patrimnio da EBCT, AI 243.250-RS, rel. Min. Seplveda
     Pertence, j. 10-2-2004).
           Objeto social: Podem ser constitudas para a prestao de servios
     pblicos ou para a explorao de atividade econmica. As explorado-
     ras de atividade econmica s so admitidas quando houver imperio-
     sidade (relevante interesse coletivo ou forem necessrias aos imperati-
     vos da segurana nacional -- CF, art. 173), sujeitando-se ao regime
     das empresas privadas (CF, art. 173,  1, II), muito embora incidentes
     tambm normas de direito pblico (controle estatal, aplicao dos
     princpios bsicos -- CF, art. 37, caput). Diz-se, ento, que h regime
     semipblico (nesse sentido decises do STF, MS 21.322-1/DF, DJU,
     23 abr. 1993).
           Contratos: Sujeitam-se ao dever de licitar, podendo o procedi-
     mento licitatrio estar regulado em estatuto prprio (quando explo-
     radoras de atividade econmica) ou na Lei de Licitaes -- Lei n.
     8.666/93 (se prestadoras de servios pblicos); na primeira hiptese,
     no h propriamente contrato administrativo, havendo relao con-
     tratual regulada pelo direito comercial ou civil, conforme o caso; sen-
     do as contrataes promovidas por prestadoras de servio pblico,
     tm-se contratos administrativos.
           Obrigaes: Em face da sujeio das exploradoras de atividade
     econmica s mesmas obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tri-

82
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



butrias (CF, art. 173, II) das empresas do setor privado, no se cogita
da responsabilidade subsidiria do Estado por seus atos e obrigaes
assumidas.
       Responsabilidade civil: A responsabilidade civil objetiva (CF, art.
37,  6) somente  aplicvel para as prestadoras de servios pblicos,
no sendo aplicvel s empresas estatais exploradoras de atividades
econmicas. Pode-se sugerir a responsabilidade subsidiria da entida-
de estatal que as criou se, esgotado o patrimnio da empresa pblica
e da sociedade de economia mista, subsistirem obrigaes. O funda-
mento para a responsabilizao pode residir no dever de tutela ou de
fiscalizao, alm da criao originria na vontade da entidade estatal.
       Capital: As empresas pblicas detm capital integralmente pbli-
co; as sociedades de economia mista, parcialmente pblico e privado.
       Organizao societria: Quanto  forma societria, as empresas
pblicas adotam qualquer forma admitida em direito, as sociedades de
economia mista apenas a forma de sociedade annima (Decreto-Lei
n. 200/67, art. 5).
       Pessoal: O quadro de pessoal  composto de servidores regidos
pela Consolidao das Leis do Trabalho (no so servidores pblicos,
portanto), a eles incidindo impedientes de acumulao (CF, art. 37,
XVII), sendo equiparados a "funcionrios pblicos" para fins penais
(CP, art. 327) e de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/92).
       O acesso ao emprego depende, em regra, de concurso pblico
de provas ou de provas e ttulos (CF, art. 37, II), admitindo-se a reali-
zao de processo seletivo orientado pelos princpios bsicos da Ad-
ministrao quando se tratar de exploradora de atividade econmica.
A investidura depende de aprovao em concurso e a dispensa h de
ser motivada, no se admitindo a imotivada resciso do contrato de
trabalho, por conta do interesse pblico que motiva a contratao do
empregado e seu desempenho supostamente imprescindvel ao servi-
o pblico ou ao "imperativo da segurana nacional".
       Os litgios trabalhistas devem ser julgados pela Justia do Traba-
lho (CF, art. 114), mas so da competncia da Justia Comum (Esta-
dual ou Federal, conforme concorra ou no interesse da Unio) ou-
tras causas em que seja parte sociedade de economia mista (STF, S-
mulas 517 e 556).

                                                                                83
     SINOPSES JURDICAS



           Os empregados no adquirem efetividade, sujeitando-se, porm,
     s limitaes prprias do servio pblico (proibio de acumular, teto
     remuneratrio).
           Atos: Seus atos podem ensejar mandado de segurana se deten-
     tores de natureza pblica (atos administrativos) e ao popular, se lesi-
     vos ao patrimnio pblico.
           Privilgios: No se lhes aplicam os privilgios processuais pr-
     prios da Fazenda Pblica, como a contagem diferenciada de prazos
     processuais. O conceito de Fazenda deve ser interpretado restritiva-
     mente para abranger apenas as pessoas jurdicas de direito pblico.
           Falncia: A nova Lei de Falncias (Lei n. 11.101/2005)  expres-
     sa ao excluir as empresas pblicas e as sociedades de economia mista
     do processo falimentar, o que deve colocar termo a antiga divergncia
     doutrinria.
           A doutrina sempre divergiu quanto a ser possvel a falncia das
     empresas estatais, havendo os que entendiam possvel a falncia inde-
     pendentemente do tipo de empresa estatal e do objetivo social, como
     os que apostavam na possibilidade da falncia das que exploram ativi-
     dades econmicas ou apenas de empresas pblicas. Concorriam in-
     meros fatores para a controvrsia, tais como: a natureza dos bens que
     integram o patrimnio dessas entidades; a necessidade de autorizao
     legislativa para a criao (logo, tambm para a extino); a previso
     contida no art. 242 da revogada Lei das Sociedades Annimas, que
     excepcionava a falncia apenas para as sociedades de economia mista
     (logo, as empresas pblicas poderiam falir); o comando constitucional
     que impe tratamento isonmico com o setor privado (CF, art. 173, 
     1, II).
           As empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas
     pblicas), como visto, podem prestar-se a dois tipos de atividade, im-
     pondo-se tratamento diferenciado conforme seja o seu objeto (se
     prestadoras de servios pblicos ou exploradoras de atividade econ-
     mica), porque incidente regime jurdico diferenciado. Assim, as que
     exploram atividade econmica devem obedincia ao mesmo regime
     das empresas privadas (ainda que no seja de forma absoluta, porque
     sempre convergir tratamento diferenciado em razo do patrimnio
     pblico, do manejo de poderes administrativos etc.), como ordena a

84
                                               DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



norma constitucional (CF, art. 173,  1, II), enquanto as que prestam
servios pblicos devem receber tratamento diferenciado (porque a
atividade  essencial  sociedade, devendo obedincia aos princpios da
continuidade, da indisponibilidade, supremacia do interesse pblico).
       Tem-se, ante o quadro alinhavado, que: empresas pblicas e socieda-
des de economia mista prestadoras de servios pblicos, ao nosso sentir, jamais
se sujeitariam  falncia, enquanto empresas pblicas e sociedades de econo-
mia mista exploradoras de atividade econmica poderiam, em tese, estar sujei-
tas a ela, por conta do regime similar ao do setor privado, inclusive no
que tange s suas obrigaes.
       O estudo reclama pesquisa atualizada (por exemplo: Hely Lopes
Meirelles, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 328-9, Celso Antnio
Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, cit., p. 164, e Dioge-
nes Gasparini, Direito administrativo, 5. ed., So Paulo: Saraiva, 2000, p.
350 e 356), mas, como dito, a nova disposio legal aplicvel  matria
expressamente as exclui do regime falimentar (Lei n. 11.101/2005).

 7      SMULAS DO STF
     Smula 340:
     Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais, como os
demais bens pblicos, no podem ser adquiridos por usucapio.
     Smula 517:
     As sociedades de economia mista s tm foro na Justia Federal,
quando a Unio intervm como assistente ou opoente.
     Smula 556:
      competente a Justia comum para julgar as causas em que 
parte sociedade de economia mista.

 8      SMULAS DO STJ
      Smula 42:
      Compete  Justia comum estadual processar e julgar as causas
cveis em que  parte sociedade de economia mista e os crimes prati-
cados em seu detrimento.
      Smula 39:

                                                                                   85
     SINOPSES JURDICAS



           Prescreve em vinte anos a ao para haver indenizao, por res-
     ponsabilidade civil, de sociedade de economia mista (em face do art.
     205 do CC, no entanto, o prazo indicado na smula j no se mostra aplic-
     vel, passando a corresponder a dez anos).
           Smula 324:
           Compete  Justia Federal processar e julgar aes de que parti-
     cipe a Fundao Habitacional do Exrcito, equiparada a entidade au-
     trquica federal, supervisionada pelo Ministrio do Exrcito.
           Smula 333:
           Cabe mandado de segurana contra ato praticado em licitao
     por sociedade de economia mista ou empresa pblica.

     QUADRO SINTICO  ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA

                          -- autarquias
                          -- agncias reguladoras (autarquias de regime especial) e
                          executivas (autarquias ou fundaes)
      Administra-         -- fundaes
      o Pblica         -- empresas pblicas e sociedades de economia mista
      Indireta            -- prestam servios pblicos
                          -- exploram atividade econmica (excepcional)
                          -- associaes pblicas
                          -- consrcios pblicos

                          -- criada por lei especfica, CF, art. 37, XIX
                          -- personalidade jurdica de direito pblico
                          -- capital pblico transferido pela entidade criadora
      Autarquia           -- dever de licitar
                          -- excluda da falncia
                          -- vinculadas  finalidade (especialidade)
                          -- gozam de privilgios processuais  Fazenda Pblica

                          -- criada por lei ou autorizada a criao por lei, CF, art.
                          37, XIX
                          -- personalidade jurdica de direito pblico ou de direito
      Fundao            privado
                          -- excluda da falncia
                          -- dever de licitar
                          -- vinculada  finalidade (especialidade)


86
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



               -- presta servios ou explora atividade econmica (CF, art.
               173  exceo)
Empresa
               -- regime jurdico similar ao do setor privado (obrigaes)
pblica
               -- vinculada  finalidade (especialidade)
               -- forma societria: todas admitidas pelo Direito

               -- criao precedida de autorizao legal, CF, 37, XIX
               -- personalidade jurdica de direito privado
               -- capital pblico e privado
               -- excluda da falncia
Sociedade de
               -- presta servios ou explora atividade econmica (CF, art.
economia
               173  exceo)
mista
               -- regime jurdico similar ao do setor privado (obrigaes)
               -- vinculada  finalidade
               -- sem privilgios processuais
               -- forma societria: sociedade annima

Smulas do
               -- Smulas 340, 517, 556
STF

Smulas do
               -- Smulas 42, 39, 324, 333
STJ




                                                                              87
                      CAPTULO VI
          ENTES DE COOPERAO, PARAESTATAIS

      1     INTRODUO
           Paralelamente ao Estado ou  Administrao Pblica e suas enti-
     dades, atuam entidades constitudas pelo setor privado, porm sem
     fins lucrativos. Orientadas para a execuo de atividades sociais, as
     associaes civis, as fundaes privadas caracterizam-se por no serem
     governamentais. Da a expresso usualmente aplicada; organizaes
     no governamentais para essas entidades privadas. A atuao dessas
     entidades deve se dar  revelia de qualquer controle positivo do Esta-
     do, como prev a Constituio Federal (art. 5, XVII e XVIII), mas
     por vezes elas estabelecem vnculo jurdico com os Poderes Pblicos
     e passam a desempenhar tarefas sob coordenao, orientao ou fo-
     mento estatal.
           Como no integram o Estado (1 Setor) e no exploram ativi-
     dades econmicas (2 Setor), so comumente identificadas como en-
     tidades do 3 Setor. No entanto, parece-nos equivocado compreender
     toda entidade do 3 Setor como paraestatal. Toda paraestatal provm
     do 3 Setor, mas nem toda entidade do 3 Setor  paraestatal. Para que
     a associao privada ou fundao de direito privado seja tida como
     "paraestatal"  indispensvel o estabelecimento de algum vnculo ju-
     rdico, seja decorrente de lei, ato ou contrato administrativo. Como
     entidades paraestatais, entes de cooperao ou de colaborao com a
     Administrao Pblica, temos, por exemplo, os servios sociais aut-
     nomos, as ordens e os conselhos de profisses, as organizaes so-
     ciais (OS), as organizaes da sociedade civil de interesse pblico
     (OSCIPs), dentre outras que estudaremos na sequncia.

      2     SERVIOS SOCIAIS AUTNOMOS
          So pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, vin-
     culadas a categorias profissionais e destinadas ao fomento de assistn-

88
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



cia mdica, social, de ensino (SESC, SENAI, SESI). Podem receber
recursos pblicos ou contribuies parafiscais, submetendo-se  fisca-
lizao exercida pelo Tribunal de Contas (CF, art. 70, pargrafo nico).
Seus dirigentes esto sujeitos, ainda,  aplicao da Lei n. 8.429/92
(improbidade administrativa) e seus atos so passveis de mandado de
segurana e ao popular quando revestidos de caractersticas prprias
de atos administrativos. Submetem-se, no mais, ao mesmo regime das
entidades de direito pblico, como o acesso a cargos (por concurso),
a observncia da obrigatoriedade de licitar e a equiparao de seus
agentes a "funcionrios pblicos" para fins penais (CP, art. 327). Inte-
ressa notar que a sociedade civil  instituda segundo o modelo dis-
posto na legislao prpria (Cdigo Civil), autorizando a lei a recep-
o desse atributo. Os servios prestados no so pblicos, mas de
interesse pblico, da o incentivo e controle do Poder Pblico.
      Atribuda a natureza de "servios sociais autnomos", pode, em
princpio, a entidade passar a recolher contribuies parafiscais de seus
associados e ser destinatria de dotaes oramentrias.
      Os litgios envolvendo tais entidades esto sujeitos  Justia Co-
mum (STF, Smula 516).

 3     ORDENS E CONSELHOS
      So entidades de fiscalizao das profisses e prestam servios
pblicos. No integram a Administrao Indireta, mas podem ser no-
minadas de autarquias-corporativas, profissionais ou "entes com situ-
ao peculiar". Exercem atividade pblica e esto sujeitas  fiscaliza-
o do Poder Pblico (inclusive dos Tribunais de Contas). Exemplos:
Conselho de Medicina (Lei n. 3.268/57); Conselho de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia (Lei n. 5.194/66); Conselho de Psicologia
(Lei n. 5.766/71); Ordem dos Msicos (Lei n. 3.857/60); Conselho
de Farmcia (Lei n. 3.820/60); Conselho Federal e os Conselhos Re-
gionais de Biologia e Biomedicina (Lei n. 6.684/79 e Lei n. 7.017/82).
      A caracterizao dessas entidades sofreu profunda alterao re-
centemente e tornaram a ser equiparadas a autarquias ou espcie de autar-
quias (corporativas, profissionais). Assim devem ser reconhecidas nova-
mente porque o art. 58 da Lei n. 9.649/98, que a todos impunha

                                                                               89
     SINOPSES JURDICAS



     personalidade jurdica de direito privado (no pblica, no autrquica,
     portanto), foi reconhecido como inconstitucional pelo STF. Aquela
     Corte deliberou que atividades tpicas do Estado no podem ser ob-
     jeto de delegao a entidades privadas que no guardem nenhuma
     espcie de vinculao com o Poder Pblico e que estas entidades
     desempenham tais atividades.
           Os conselhos de profisso exercem poder de polcia, de tributa-
     o e disciplinar, e devem-se sujeitar  fiscalizao do Poder Pblico
     (ADIn 1.717-6, rel. Min. Sydney Sanches, DJ, 28 mar. 2003). No mes-
     mo sentido, o STF julgou: "Os Conselhos Regionais de Medicina,
     como sucede com o Conselho Federal, so autarquias federais sujeitas
      prestao de contas do Tribunal de Contas da Unio por fora do
     disposto no inciso II do art. 71 da atual Constituio" (MS 22.643-9-
     SC, rel. Min. Moreira Alves). Do julgamento o relator fez constar:
     "Esses Conselhos -- o Federal e os Regionais -- foram, portanto,
     criados por lei, tendo cada um deles personalidade jurdica de direito
     pblico, com autonomia administrativa e financeira. Ademais, exer-
     cem eles a atividade de fiscalizao de exerccio profissional que,
     como decorre do disposto nos arts. 5, XIII, 21, XXIV, e 22, XVI, da
     Constituio Federal,  atividade tipicamente pblica. Por preenche-
     rem, pois, os requisitos de autarquia, cada um deles  uma autarquia,
     embora a lei que os criou declare que todos, em seu conjunto, cons-
     tituem uma autarquia...". O STF considerou inconstitucionais o art.
     58, caput, e os  1, 2, 4, 5, 6, 7 e 8, da Lei n. 9.649/98.
           Como so constitudos por lei, desempenham funes tpicas do
     Estado e prestam servios pblicos, devem ser considerados autarquias
     (mas de situao especial) ou entes sujeitos a um regime peculiar. A sujeio
     ao poder estatal, no entanto, no deve ser absoluta, porque no h
     entre a Administrao Direta e os Conselhos qualquer espcie de vin-
     culao hierrquica, funcional ou controle poltico, como impe o
     Estatuto da OAB (Lei n. 8.906/94, art. 44,  1). Em verdade, so tidos
     como entidades autrquicas em razo da atividade que exercem e
     porque a criao  decorrente de lei. Para o STF (ADIn 3.026/DF, rel.
     Min. Eros Grau, j. 8-6-2006), a OAB deve ser tida como "servio
     pblico independente, categoria mpar no elenco das personalidades
     jurdicas existentes no direito brasileiro", e a ela no so aplicveis o

90
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



regime prprio das "autarquias especiais" ou tpico para as "agncias",
seja porque no integra a Administrao Pblica, seja porque detm
autonomia e atua com independncia. Difere das demais entidades de
fiscalizao porque suas finalidades no so apenas corporativas, mas
"indispensveis  administrao da Justia" (CF, art. 133). Da o acerto
da lio da publicista Odete Medauar, que nomina tais entidades
como sendo "entes de situao peculiar" porque "no se enquadram
exatamente nos moldes previstos legalmente para identificar as enti-
dades componentes da Administrao Indireta, nem permitem situ-
-los como rgos da Administrao Direta. Tais entes no integram a
Administrao Indireta" (Direito administrativo moderno, cit., p. 112).
       Ante o julgamento pelo STF, as causas que debatam seus servios
no mais se sujeitam  competncia da Justia Federal (porque a hip-
tese no est prevista no art. 109 da CF), no mais gozam de imuni-
dade tributria (porque as imunidades devem decorrer da Constitui-
o) e esto sujeitos  fiscalizao do Tribunal de Contas (porque as-
sim ordena o art. 70 da CF). Quanto s contribuies (anuidades)
exigidas por essas entidades, tm a natureza de contribuies parafis-
cais, contribuies corporativas, com carter tributrio (STF, RE
138.284/CE, rel. Min.Velloso, Plenrio, RTJ, 143/313).
       A relevncia da atuao dos conselhos de profisso foi ainda mais
realada com a disposio imposta  Lei Complementar n. 64/90, que
versa sobre as situaes de inelegibilidades. A Lei Complementar n.
135/2010, conhecida como "Lei Ficha Limpa", acrescentou ao rol de
inelegveis aqueles que tenham sido excludos do exerccio da profis-
so, por deciso sancionatria do rgo profissional competente, em
decorrncia de infrao tico-profissional (art. 1, I, m, da LC n. 64/90).


 4     ORGANIZAES SOCIAIS
      Entidades privadas (associaes ou fundaes), constitudas sem
fins lucrativos e que desempenhem atividades de interesse social con-
templadas em lei especfica podem ser qualificadas pelo Executivo
como "organizaes sociais". A qualificao lhes permitir a celebra-
o de um ajuste (contrato de gesto) e atuao conjugada com o
Poder Pblico na respectiva rea de atuao (por exemplo, sade, cul-

                                                                                91
     SINOPSES JURDICAS



     tura etc.). A competncia para legislar  comum a todas as pessoas
     polticas e cabe  lei contemplar as reas que admitem o contrato de
     gesto. No mbito da Unio, a Lei n. 9.637/98 admite a qualificao
     de entidades dedicadas ao ensino,  pesquisa cientfica, ao desenvolvi-
     mento tecnolgico,  proteo e preservao do meio ambiente, 
     cultura,  sade, desde que possuam como rgo de deliberao supe-
     rior um conselho de administrao com a participao de represen-
     tantes do Poder Pblico e da comunidade, de notria capacidade pro-
     fissional e idoneidade moral.
           O contrato de gesto produz importantes efeitos jurdicos, ad-
     mitindo a lei federal: a) recepo de recursos pblicos; b) cesso espe-
     cial de servidores, com nus para o Poder Pblico; c) a permisso de
     uso de bens mveis e imveis pblicos. Tambm os efeitos jurdicos
     devem ser disciplinados na lei local.
            A qualquer tempo podero ser desqualificadas, importando isso
     a reverso dos bens permitidos e dos valores repassados (art. 16 da Lei
     n. 9.637/98). A desqualificao deve ser decidida em processo admi-
     nistrativo a cargo da entidade concessora do ttulo. Qualquer pessoa
     pode representar ao Ministrio Pblico e a desqualificao resultar de
     processo judicial (aplica-se por simetria a soluo dada para as
     OSCIPs -- Decreto n. 3.100, de 1999). Exemplos tradicionais de OS:
     casas de misericrdia e "santas casas".
           No Estado de So Paulo, disciplina a LCE n. 846/98 a possibili-
     dade de qualificao atribuda  entidade civil, sem fins lucrativos,
     instituda nos moldes dispostos pela Lei federal n. 9.637/98, mas com
     atuao restrita nas reas de sade e cultura.
           O instrumento de vinculao da organizao social com o Po-
     der Pblico (o contrato de gesto)  definido como "instrumento
     firmado pelo Poder Pblico e a entidade qualificada como organiza-
     o social com vistas  formao de uma parceria entre as partes para
     fomento e execuo de atividades relativas  rea de sade e cultura
     (LCE n. 846/98). Assim, a relao  de natureza contratual.
           Os administradores, porque manejam recursos pblicos, pessoal
     e bens pblicos, podem ser responsabilizados por atos de improbidade
     administrativa, equiparando-se a agentes pblicos.

92
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I




 5     ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL DE
       INTERESSE PBLICO
      As entidades privadas (associaes, fundaes) podem ser qualifi-
cadas como "OSCIPs", ou organizaes da sociedade civil de interesse
pblico e, nesse caso, no celebram o contrato de gesto aplicvel ape-
nas para as organizaes sociais (item 4), mas mero termo de parceria.
      So pessoas jurdicas de direito privado, constitudas sem a parti-
cipao do Estado e sem finalidade lucrativa, e que tenham por obje-
to social a execuo de servios sociais que no sejam prprios do
Estado. Recebem tal qualificao (organizao da sociedade civil de
interesse pblico) e podem celebrar termo de parceria com o Estado,
que incentivar a sua atuao. A parceria no produz os mesmos efeitos
do contrato de gesto (visto no item anterior e aplicvel para as organi-
zaes sociais), mas permite que a entidade passe a se sujeitar  fiscali-
zao do Estado como contrapartida  atividade de fomento por ele
desempenhada. A qualificao  conferida pelo Ministrio da Justia
e o termo de parceria  firmado com a Administrao Direta (ministrio
ou secretaria da rea em que atuar a entidade privada). As entidades
privadas que podem ser identificadas como organizaes da sociedade
civil de interesse pblico esto reguladas pela Lei n. 9.790/99. A qua-
lificao no mbito da Unio  realizada por intermdio do Cadastro
Nacional de Entidades de Utilidade Pblica, rgo mantido pelo Mi-
nistrio da Justia e criado pela Portaria n. 24, de 15 de outubro de
2007. Se a entidade deixar de atender aos requisitos legais ou atuar de
modo contrrio ao previsto no termo de parceria, ficar sujeita  des-
qualificao, que tanto pode ser decidida em processo administrativo
como judicial (Decreto n. 3.100, de 1999). A atuao das OSCIPs
pode se dar para a assistncia social; defesa e conservao do meio
ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel; e promoo
do voluntrio, da cultura, da defesa e conservao do patrimnio his-
trico e artstico, da educao e sade e do desenvolvimento econ-
mico e social, alm do combate  pobreza, entre outras reas de atua-
o e todas com ntido interesse social. A entidade pode promover
aes perante os Juizados Especiais Cveis.

                                                                                93
     SINOPSES JURDICAS



             FUNDAES E ENTIDADES DE APOIO A
      6      INSTITUIES OFICIAIS DE ENSINO
             SUPERIOR
           So pessoas jurdicas de direito privado institudas por pessoas
     fsicas ou jurdicas de direito privado, normalmente por servidores
     pblicos e para a execuo de servios sociais no exclusivos do Esta-
     do. Mantm convnios, ajustes e contratos com universidades e facul-
     dades, sujeitando-se a controle, inclusive pelo Ministrio Pblico,
     como toda fundao privada. Exemplos: Fundao Universitria para
     o Vestibular -- Fuvest; Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas
     -- FIPE. Podem ser constitudas sob a forma de fundao (de direito
     privado), associaes ou cooperativas, mas no so criadas a partir do
     desejo do Estado, com ele estabelecendo vinculao por convnio,
     contrato ou parceria, conforme a hiptese. Em havendo ajuste com o
     Estado, essas entidades (como tambm as anteriores paraestatais) passam a
     receber a influncia dos princpios e regras que regem o exerccio da
     atividade administrativa (publicizao do seu regime jurdico). Assim,
     respondem objetivamente por danos que seus agentes (equiparados a
     servidores pblicos) causarem a terceiros (CF, art. 37,  6), como tam-
     bm so obrigadas a prestar contas da administrao ou gesto dos
     recursos que tiverem recebido. Seus dirigentes respondem por impro-
     bidade administrativa e seus atos podem ser questionados por manda-
     do de segurana ou ao popular (desde que atinentes ao exerccio da
     funo pblica).

      7      SMULA DO STF
          Smula 516:
          O Servio Social da Indstria -- SESI -- est sujeito  jurisdi-
     o da Justia Estadual.




94
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



QUADRO SINTICO  ENTES DE COOPERAO, PARAESTATAIS

                       -- no integram o Estado (1o Setor) e no exploram
                       atividades econmicas (2o Setor). Denominadas en-
                       tidades do 3o Setor;
 1. Caractersticas    -- Atuam paralelamente ao Estado e  Administra-
                       o;
                       -- Constitudas pelo Setor privado;
                       -- Sem fins lucrativos.

 2. Servios Sociais
                       Exs.: SESC, SENAI, SESI.
 Autnomos

 3. Ordens e
 Conselhos. So
 entidades de          Exs.: CREA.
 fiscalizao das
 profisses

 4. Organizaes
                       Ex.: Casas de misericrdia e "santas casas".
 Sociais (OS)

 5. Organizaes da
 Sociedade Civil de
                       Atuam por meio de termo de parceria.
 Interesse Pblico
 (OSCIPs).

 6. Fundaes e
 Entidades de Apoio
 a Instituies        Exs.: FIPE e FUVEST.
 Oficiais de Ensino
 Superior.

 7. Smula do STF 
 516




                                                                              95
                              CAPTULO VII
                           TERCEIRO SETOR

      1     INTRODUO
           A atuao da sociedade civil organizada e o relacionamento das
     entidades privadas com a Administrao Pblica tm merecido gran-
     de expanso nas ltimas dcadas. Interessam ao direito administrati-
     vo, sobretudo, as formas de convivncia da Administrao e essas en-
     tidades filantrpicas, o seu papel de fomento e os mecanismos de
     controle.
           A expresso TERCEIRO SETOR, que no provm das cincias
     jurdicas, mas de outras cincias sociais (sociologia), quer indicar o
     conjunto de organizaes no governamentais criadas para o desem-
     penho de atividades socialmente relevantes.  empregada nos Estados
     Unidos (Third Sector -- Non Profit Organizations) para identificar as
     entidades privadas e sem fins lucrativos.
           Como visto no captulo anterior ao estudarmos as chamadas
     paraestatais, o primeiro setor se confunde com o Governo ou o Esta-
     do, que detm poder poltico; o segundo setor, com o mercado, a
     iniciativa privada e a explorao de atividades econmicas (a produ-
     o, a circulao de bens e a prestao de servios). O terceiro setor,
     por fim, com as organizaes, entidades criadas pelos setores da socie-
     dade civil, orientadas  consecuo de fins sociais ou pblicos, porm
     sem fins lucrativos e sem integrarem a estrutura organizacional do
     Estado.
           A importncia social e jurdica dessas entidades privadas  inten-
     sa. Atuam como interlocutores da sociedade civil, estabelecem laos
     de solidariedade, alimentam o voluntariado e, com isso, ajudam a
     construo de uma nova realidade social, alm de construrem novos
     patamares de vida democrtica. Interferem decisivamente na vida em
     sociedade e exigem do Estado novas posturas polticas, como o reco-

96
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



nhecimento de polticas sociais, a prevalncia de direitos fundamen-
tais, a defesa de interesses ou direitos difusos e coletivos.
       Na defesa do meio ambiente, dos consumidores, das pessoas com
deficincia so j histricas as intervenes positivas dessas entidades
privadas, porm de cunho social.
       Ao Estado cumpre, sobretudo, o desempenho da atividade de
fomento, de incentivo  criao e atuao dessas entidades, mas deve
faz-lo com respeito aos princpios prprios do regime jurdico da
Administrao, sem prejuzo, portanto, da legalidade, da impessoalida-
de, da moralidade, da publicidade e da eficincia.
       A ausncia de controle estatal, a concesso indiscriminada de
repasses de recursos e a celebrao de ajustes administrativos (os con-
tratos de gesto, os termos de parceira -- v. Captulo VI) podem pr
a perder a importncia social dessas entidades, manejadas com prop-
sitos ilcitos.
       No Brasil, desde a reforma do Estado iniciada h mais de quinze
anos e que implicou a adoo de polticas de desestatizao, desregula-
mentao e privatizao, ampliou-se o espao de atuao dessas entida-
des, favorecidas com o surgimento de novos institutos jurdicos (por
exemplo, os contratos de gesto e os termos de parceria).

 2     CONCEITO E CARACTERSTICAS
      O Terceiro Setor designa o conjunto de entidades privadas, do-
tadas de autonomia e personalidade jurdica de direito privado, sem
fins lucrativos, constitudas para o desempenho de atividades sociais.
      So entidades, organizaes, de interesse social, como as associa-
es, as fundaes de direito privado, que detm personalidade jurdi-
ca prpria (de direito privado), administrao prpria, fomentam o
voluntariado e cumprem papel social de relevo, as componentes desse
Setor. No so pblicas e no exploram atividades econmicas.
      Dentre as principais caractersticas figuram:
a) personalidade jurdica de direito privado;
b) autonomia administrativa;
c) autonomia financeira;
d) patrimnio prprio;

                                                                               97
     SINOPSES JURDICAS



     e) finalidade social (defesa do meio ambiente, das populaes de bai-
        xa renda, dos consumidores, da criana e do adolescente, dos direi-
        tos da mulher, dos direitos dos indgenas etc.);
     f) criao por vontade da sociedade civil e independentemente do
        Estado (no integram a Administrao Pblica).

     2.1. RELEVNCIA SOCIAL E JURDICA
            A atuao das entidades do Terceiro Setor  primordial para a
     efetivao dos valores democrticos, para mudana de paradigmas e
     para a consecuo de interesses sociais.
            Porque atuam descompromissadas com o interesse lucrativo ou
     especulativo e no detm poder poltico, mas social, atuando como
     instrumentos legtimos de presso e de tutela dos interesses coletivos
     em sentido amplo, essas entidades so fundamentais para o associati-
     vismo, para a autodefesa da coletividade, para o voluntariado.
            O "Terceiro Setor tem um carter estratgico da maior impor-
     tncia no mbito de qualquer sociedade que se preocupe com o de-
     senvolvimento social e a consolidao de valores democrticos, plura-
     listas, comprometidos com a solidariedade humana e o sentido de
     comunidade. No Brasil, apesar da forte presena do Estado, a inefici-
     ncia deste abre espaos para muitas outras iniciativas", como anota o
     professor Jos Eduardo Sabo Paes (Fundaes e entidades de interesse so-
     cial: aspectos jurdicos, administrativos, contbeis e tributrios, 2. ed.,
     Braslia: Braslia Jurdica, 2000, p. 62).
            A atuao no deve ser orientada pelo assistencialismo simples-
     mente, mas para a construo de uma sociedade civil organizada, jus-
     ta e solidria.

     2.2. PRINCPIO DA SUBSIDIARIEDADE
           O princpio est tambm relacionado com a formao e atuao
     do dito Terceiro Setor porque exige do Estado a no interveno em
     reas capazes de serem atendidas pela prpria sociedade civil, como
     dele tambm exige o fomento ou apoio para a atuao coordenada
     dessas entidades sociais.

98
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



      O princpio foi identificado para a proteo da autonomia pri-
vada e da sociedade civil contra qualquer forma de interveno injus-
tificada do Estado.
      A sua origem  atribuda  Doutrina Social da Igreja Catlica,
achando-se implcito na Encclica Rerum Novarum (Papa Leo XIII,
em 1891) ou decorrente das Encclicas Quadragesimo Anno (Papa Pio
XI, em 1931) e Mater et Magistra (Papa Joo XXIII, em 1961) e, ainda,
Centismo Anno (Papa Joo Paulo II, em 1991). A ltima afirma: "Uma
estrutura social de ordem superior no deve interferir na vida interna
de um grupo social de ordem inferior (...), seno que deve apoi-la
em caso de necessidade e ajud-la a coordenar sua ao com os de-
mais componentes sociais, com vistas ao bem comum". O Estado,
assim, deve fomentar a atuao da sociedade civil, apoiando-a ou aju-
dando-a e coordenando suas aes com a prpria sociedade e para a
consecuo do interesse pblico primrio.

2.3. FOMENTO ESTATAL
      Entre as atividades administrativas figura o fomento. As funes
administrativas podem ser as mais variadas, como o exerccio dos po-
deres (deveres) administrativos, a prestao de servios pblicos, as
formas de interveno na propriedade e na ordem econmica, mas 
do fomento que resulta incentivo ou no  atuao das entidades do
Terceiro Setor.
      Toda atividade administrativa, em regra, visa alcanar um resul-
tado especfico e que deve ser, em sentido amplo, correspondente ao
interesse pblico. Deve atender a uma necessidade individual ou co-
letiva e sem causar prejuzo ao interesse social. A atividade administra-
tiva tambm  exercida, como vimos anteriormente ao tratarmos das
diferenas entre as funes estatais, de forma direta, concreta e para
imediatamente satisfazer as necessidades pblicas ou privadas. A Ad-
ministrao atua para atingir um dado resultado.
      H, porm, modo de atuao indireta ou mediata. O Estado age
para, de modo indireto, alcanar um certo resultado desejado e sem
que faa uso de suas prerrogativas pblicas, de coao, apoiando a
atuao de terceiros.

                                                                               99
      SINOPSES JURDICAS



             A "atividade administrativa de fomento pode ser definida como
      a ao da Administrao com vistas a proteger ou promover as ativi-
      dades, estabelecimentos ou riquezas dos particulares que satisfaam
      necessidades pblicas ou consideradas de utilidade coletiva sem o uso
      da coao e sem a prestao de servios pblicos", como aponta Slvio
      Lus Ferreira da Rocha (Terceiro setor, 1. ed., 2003, So Paulo: Malhei-
      ros, p. 19).
             As atividades de fomento podem ser classificadas como:
      a) positivas -- concesso de vantagens a particulares que atuem ou
          exeram dadas atividades de interesse social;
      b) negativas -- estabelecimento de obstculos, aumento da carga tri-
          butria, modos indiretos de fazer cessar atividades privadas inopor-
          tunas.
             O fomento pode implicar a concesso de financiamentos, aux-
      lios financeiros, subvenes, favores fiscais. Pode ser tambm classifica-
      do em econmico, honorfico e jurdico (v. Ferreira da Rocha, Terceiro setor,
      cit., p. 22-27). O deferimento de subvenes tem sido o principal ins-
      trumento de fomento estatal.
             O fomento econmico pode ser real ou financeiro, que se subdi-
      vide em direto ou indireto, mas tambm pode ser:
      a) econmico -- transferncia, por doao, concesso ou permisso de
          uso de bens, equipamentos etc. (fomento econmico real) ou conces-
          so de financiamentos, repasses de recursos (fomento econmico fi-
          nanceiro direto) e, ainda, concesso de isenes ou imunidades tri-
          butrias (fomento financeiro indireto);
      b) honorfico -- concesso de homenagens, ttulos, distines, conde-
          coraes com o propsito de oferecer pblico reconhecimento e
          de incentivar o exemplo (ttulo de cidado honorrio etc.). A con-
          cesso de honrarias pelo Poder Pblico h de respeitar os princ-
          pios decorrentes do regime republicano e no pode servir a pro-
          psitos outros. A concesso de comendas, honrarias, ttulos de
          modo injustificado no se coaduna com a Repblica. No Brasil,
          no raro, mais se manifesta com um resqucio monrquico em
          perodo republicano e no se presta a qualquer fim socialmente
          relevante;

100
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



c) jurdico -- concesso de uma condio jurdica privilegiada (de
   utilidade pblica, por exemplo), capaz de permitir vantagens eco-
   nmicas (maior arrecadao de contribuies, por exemplo).
     Cabe a crtica de Ferreira da Rocha porque, em verdade, toda
forma de fomento , antes, jurdica (Terceiro setor, cit., p. 22).


 3     ENTIDADES DE UTILIDADE PBLICA OU DE
       INTERESSE SOCIAL
      A concesso do ttulo de entidade de "utilidade pblica" impor-
ta no reconhecimento estatal de que a pessoa jurdica de direito pri-
vado desempenha funo socialmente relevante e, por isso,  merece-
dora de tratamento jurdico distinto das demais entidades privadas.
      Para que a entidade possa usufruir de vantagens decorrentes da
obteno do ttulo deve atender a certos requisitos impostos pela lei
local. No mbito federal, a matria est disciplinada pela Lei n. 91, de
1935, e pelo Decreto n. 50.517, de 1961. A outorga  de competncia
do Ministrio da Justia e a entidade deve atuar "de forma desinteres-
sada", no explorar atividades lucrativas, oferecer seus servios de for-
ma indiscriminada a toda a sociedade e no remunerar seus diretores
ou dirigentes. Desde outubro de 2007, aps a criao do Cadastro
Nacional de Entidades de Utilidade Pblica junto  Secretaria Nacio-
nal de Justia (do Ministrio da Justia), a inscrio passou a ser feita
por intermdio desse rgo.
      O ttulo no garante o repasse de recursos pblicos ou represen-
ta nus para o Estado, mas pode garantir  entidade vantagens econ-
micas significativas (como a deduo fiscal no IR). Ainda no mbito
federal, o ttulo  condio para que a entidade seja reconhecida como
"beneficente".
      Entre os direitos advindos da concesso do ttulo esto:
a) recebimento de recursos pblicos;
b) recebimento de receitas de loterias federais;
c) iseno de contribuio patronal;
d) deduo fiscal por doaes recebidas etc.
      A prpria Constituio Federal declara a iseno de contribui-
o para a seguridade social para as entidades "beneficentes de assis-

                                                                               101
      SINOPSES JURDICAS



      tncia social que atendam s exigncias estabelecidas em lei". Para o
      STF, em verdade, a Constituio declara uma imunidade, e no mera
      iseno (RMS n. 22.192-9/DF).
            O Distrito Federal, os Estados e os Municpios tm competncia
      para legislar sobre a matria e disciplinar as hipteses de concesso do
      ttulo.

      3.1. FINALIDADE NO LUCRATIVA
            Entre as exigncias para a outorga do ttulo figura sempre a au-
      sncia de finalidade lucrativa para a entidade privada.  preciso distin-
      guir "atividade" lucrativa de "finalidade lucrativa" e do que pode ser
      tido por lucro.
            O lucro corresponde ao valor excedente ao custo pelo exerccio
      de uma atividade, de um produto ou servio prestado. A entidade
      componente do Terceiro Setor pode comercializar bens e prestar ser-
      vios remunerados e, por isso, dever experimentar algum lucro (o
      comrcio de camisetas, livros, cartilhas, as campanhas que usualmente
      realizam). A entidade no poder, entretanto, dividir os valores arreca-
      dados entre seus dirigentes ou administradores, porque a finalidade
      institucional no pode ser lucrativa. Da atividade, sim; da finalidade,
      no. Os salrios devidos aos que atuam na entidade privada, por fim,
      no representam obteno de lucro, mas de remunerao por servios
      prestados e, tambm por isso, no violam a proibio da finalidade no
      lucrativa.
            No basta que a entidade tenha sido constituda com o prop-
      sito no lucrativo,  fundamental que no apresente supervit em
      suas contas ou que todos os seus resultados positivos sejam aplicados
      exclusivamente na sua manuteno e incremento de seus objetivos
      sociais, ou considera-se no lucrativa a "entidade que no distribua
      entre os seus scios ou associados, conselheiros, diretores, emprega-
      dos, doadores, eventuais excessos operacionais, brutos ou lquidos,
      dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrim-
      nio, auferidos mediante o exerccio de suas atividades, e que os apli-
      ca integralmente na consecuo do respectivo objetivo social" (Lei
      n. 9.790, de 1999).

102
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



3.2. FILANTROPIA
      Expresso usualmente empregada no contexto do Terceiro Setor,
indica a misso institucional vocacionada  ajuda ao prximo e inde-
pendentemente de qualquer nus, contribuio ou pagamento. A en-
tidade filantrpica  a que compromete o seu prprio patrimnio, sua
renda ou receita e presta, gratuitamente, servios em benefcio de
outrem. Por isso, nem toda entidade sem fins lucrativos  tambm fi-
lantrpica. A Constituio Federal, no art. 199,  1, quando declara a
possibilidade de participao de instituies privadas no Sistema ni-
co de Sade (atuao de forma complementar), estabelece distino
entre "entidades filantrpicas" e "as sem fins lucrativos".
      Pode-se compreender que todas so "beneficentes" (gnero) do
qual decorrem as duas espcies: sem fins lucrativos e filantrpicas.
      Entidade filantrpica  "aquela que atua em benefcio de outrem
com dispndio de seu patrimnio, sem contrapartida ou, em outras
palavras, pelo atendimento sem nus direto do beneficirio".

3.3. VOLUNTARIADO
      Servio voluntrio  o prestado por pessoa fsica  entidade pri-
vada de fins no lucrativos, que tenha objetivos cvicos, culturais, edu-
cacionais, cientficos, recreativos ou de assistncia social, operado sem
o reconhecimento de vnculo empregatcio e sem remunerao dire-
ta pelas atividades executadas. A Lei n. 9.608, de 1998, tambm admi-
te o servio voluntrio prestado "a entidade pblica de qualquer na-
tureza". O vnculo, que no tem natureza empregatcia,  decorrente
de "adeso" firmada entre o particular e a entidade pblica ou privada
integrante do Terceiro Setor. Do vnculo no decorrem obrigaes
trabalhistas, previdencirias, mas as entidades podem ser obrigadas 
reparao das despesas realizadas no desempenho de atividades volun-
trias.

 4     ESPCIES
      As formas possveis de constituio de uma entidade do Terceiro
Setor so: a) associaes; b) fundaes de direito privado. Ambas so
institudas na forma admitida pelo direito civil: associaes (CC, arts.

                                                                               103
      SINOPSES JURDICAS



      44 a 61); fundaes (CC, arts. 62 a 69). Os partidos polticos, os sindi-
      catos e as sociedades cooperativas, todos com personalidade jurdica
      de direito privado, porque perseguem fins especficos e sofrem regu-
      lao estatal diferenciada, no devem ser tidos como integrantes do
      Terceiro Setor, conquanto dele sejam emergentes.
             possvel identificarmos algumas distines relevantes.
            Quanto  finalidade: as associaes prestam-se aos fins estabeleci-
      dos pelos fundadores e que podem ser modificados por vontade pr-
      pria; as fundaes, ao contrrio, so constitudas para fins especficos
      (religioso, moral, cultural ou assistencial) e de forma perene.
            Quanto ao modo de constituio: as associaes por deliberao em
      assembleia geral, transcrita em Ata; as fundaes, institudas por escri-
      tura pblica ou testamento, condicionados  manifestao do Minis-
      trio Pblico (Ministrio Pblico do local onde situada a fundao;
      no Distrito Federal, a atribuio  do Ministrio Pblico do Distrito
      Federal, e no do Ministrio Pblico Federal, ao contrrio do que
      prescreve o art. 66 do CC -- v. Captulo V, item 4 -- Fundaes,
      acerca das fundaes institudas pelo Poder Pblico e integrantes da
      Administrao Indireta).
            Quanto  administrao: as associaes so geridas segundo seus
      atos constitutivos e na forma admitida por seus associados; as funda-
      es, geridas na forma desejada pelo instituidor, inscritas na escritura
      ou testamento e fiscalizadas pelo Ministrio Pblico.

       5      OS E OSCIP
            Vimos anteriormente que dentre os entes de cooperao, ditos
      paraestatais, h as chamadas Organizaes Sociais e as Organizaes da
      Sociedade Civil de Interesse Pblico (OS e OSCIPs). So, como visto,
      entidades do Terceiro Setor que se diferenciam das demais porque es-
      tabelecem vnculo jurdico diferenciado com o Poder Pblico. Con-
      trato de gesto ou termo de parceria, respectivamente a cada uma.
            No perdem a condio de entidades privadas sem fins lucrativos,
      mas passam a conservar rtulo prprio que as diferencia das demais.
            Do exposto, decorrem as seguintes caractersticas para essas en-
      tidades:

104
                                                 DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



a) personalidade jurdica de direito privado;
b) finalidade no lucrativa (no pode gerar lucro para as pessoas fsicas
    que nela atuam, ainda que possam remunerar seus empregados,
    dirigentes, administradores);
c) atuar em reas socialmente relevantes e contempladas na lei que
    permite a outorga do ttulo:
       -- OS (no mbito federal, ensino, pesquisa cientfica, desenvol-
vimento tecnolgico, preservao do meio ambiente, cultura e sade
-- Lei n. 9.637/98);
       -- OSCIP (segundo a Lei n. 9.790, de 1999, todas que no man-
tenham vnculo com as entidades que enumera). No podem qualifi-
car-se como OSCIPs: sociedades comerciais; sindicatos; as associaes de
classe ou de representao de categoria profissional; as instituies religiosas ou
voltadas para a disseminao de credos, cultos, prticas e vises devocionais e
confessionais; as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas funda-
es; as entidades de benefcio mtuo, ainda, instituies que comercializem
planos de sade; hospitalares; dedicadas ao ensino formal no gratuito; as coo-
perativas; as fundaes pblicas; as associaes criadas por rgos pblicos ou
por fundaes pblicas; as que tenham qualquer vnculo com o Sistema Finan-
ceiro Nacional.
       A qualificao dessas entidades privadas como OS ou OSCIP
deve observar a legislao local, pois a matria diz respeito  regula-
mentao de servios pblicos titularizados por cada ente federado.


 6      CADASTRO NACIONAL DE ENTIDADES DE
        UTILIDADE PBLICA
      No raro toma-se conhecimento da malversao de recursos
pblicos confiados a entidades do Terceiro Setor. No  incomum
denncias que do conta da apropriao em benefcio prprio dos
valores repassados para o desempenho das atividades supostamente
sociais. H necessidade de o Estado aperfeioar os seus mecanismos de
controle e fiscalizao e, nesse sentido, em 15 de outubro de 2007, foi
criado o Cadastro Nacional de Entidades de Utilidade Pblica pelo
Ministrio da Justia. O cadastro cumpre uma das metas da Estratgia
Nacional de Combate  Corrupo e  Lavagem de Dinheiro --

                                                                                      105
      SINOPSES JURDICAS



      ENCCLA, sendo obrigatrio para todas as OSCIPs qualificadas pela
      Unio, todas as entidades declaradas como de "utilidade pblica" pelo
      Ministrio da Justia e, ainda, todas as entidades estrangeiras de direito
      privado sem fins lucrativos com atuao no Brasil.
           A obteno daqueles ttulos (de OSCIP ou de utilidade pblica)
      passou a ser realizada por intermdio do Cadastro Nacional, mantido
      pela Secretaria Nacional de Justia.

       7      CONTROLE
            As entidades componentes do Terceiro Setor somente se subme-
      tem aos mecanismos de controle externo aplicveis ao setor privado
      (veja-se, a Constituio impede o controle positivo realizado pelo Es-
      tado -- art. 5, XXXIII).
            As entidades qualificadas como OS ou OSCIP e que tenham
      celebrado, respectivamente, o contrato de gesto e o termo de parce-
      ria, no entanto, passam a tambm admitir os instrumentos de contro-
      le prprios do direito pblico, como a fiscalizao realizada pelo Tri-
      bunal de Contas. Seus dirigentes, porque manejam recursos pblicos,
      podem responder por atos de improbidade administrativa (Lei n.
      8.429/92); seus atos jurdicos, quando praticados no exerccio de fun-
      o pblica que lhes tenha sido delegada, admitiro o mandado de
      segurana, sem prejuzo do ajuizamento, desde que presentes os re-
      quisitos constitucionais, da promoo da ao popular.
            As OS e OSCIPs podem ser desqualificadas sempre que deixa-
      rem de preencher os requisitos necessrios para a qualificao ou atu-
      arem de modo contrrio ao estabelecido no ajuste (contrato ou parcei-
      ra). A desqualificao deve ser decidida em processo administrativo e
      de competncia do ente federado que as tenha outorgado a qualifica-
      o. A desqualificao tambm poder ser decidida em processo judi-
      cial movido pelo Ministrio Pblico. Interessa notar que qualquer pes-
      soa pode representar ao Ministrio Pblico para esse fim. A Lei n.
      9.790, de 1999 (OSCIP), na forma disposta pelo Decreto n. 3.100, de
      1999 (art. 4), prev expressamente a possibilidade de a desqualificao
      ser decidida em processo judicial, silenciando a Lei n. 9.637/98 (OS).
      No entanto, temos que, por simetria, a ambas a soluo ser possvel.

106
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



QUADRO SINTICO  TERCEIRO SETOR

                -- designa o conjunto de entidades privadas, dotadas de
                autonomia e personalidade jurdica de direito privado, sem
                fins lucrativos, constitudas para o desempenho de ativida-
                des sociais. Caractersticas: a) personalidade jurdica de
 1. Conceito    direito privado; b) autonomia administrativa; c) autonomia
                financeira; d) patrimnio prprio; e) finalidade social; f)
                criao por vontade da sociedade civil, independente do
                Estado; g) no integram a Administrao Pblica. Exs.: OS,
                OSCIP  .

                -- exige do Estado a no interveno em reas capazes de
 2. Princpio
                serem atendidas pela prpria sociedade civil, como dele
 da Subsidia-
                tambm exige o fomento ou apoio para a atuao coorde-
 riedade
                nada dessas entidades sociais.




                                                                               107
                          CAPTULO VIII
                    PODERES ADMINISTRATIVOS

       1     PODER-DEVER
            Poder sugere autoridade, uso de prerrogativas, porm segundo o
      desejo de seu detentor. Para a Administrao Pblica no  assim. Po-
      der corresponde, ao mesmo tempo, a dever. Poder-dever. H inteira
      subordinao do poder em relao ao dever, tanto que aquele no
      pode ser exercido livremente, sujeitando-se sempre a uma finalidade
      especfica. A possibilidade de a Administrao fazer valer a supremacia
      do interesse pblico, impor condies ao exerccio de direitos, ativi-
      dades individuais, impor obrigaes ou estabelecer normas (ainda que
      de natureza administrativa) revela os tais "poderes" administrativos.
            A funo administrativa deve ser exercida, porm, nos limites e na
      forma da lei e do direito. O agente h de reunir competncia para a
      prtica do ato, a finalidade h de ser aquela imposta na lei que autoriza
      a atuao, os motivos devem ser verdadeiros e aqueles presumidos na
      norma, o objeto h de ser lcito e a forma no vedada pelo direito ou a
      imposta na lei. Assim, o uso do poder ser lcito para a Administrao.
            O seu uso de maneira ilcita encerra o abuso do poder e a ilega-
      lidade do ato praticado. O uso ilegal pode advir da incompetncia do
      agente, do distanciamento da finalidade do ato ou, ainda, da sua execuo
      equivocada. Assim, tem-se o ato ilegal por excesso de poder e desvio de fi-
      nalidade e o abuso de poder por irregular execuo do ato. Igualmente
      abusiva ser a omisso administrativa, especialmente quando do siln-
      cio indevido decorrer a violao de direitos.
            Pode-se dizer que o abuso do poder correspondente ao gnero
      e dele so espcies: a) o excesso de poder; b) o desvio de finalidade;
      c) o abuso por irregular execuo do ato; d) o silncio administrativo.
            H excesso de poder sempre que desrespeitada regra de compe-
      tncia (o agente pblico no detm competncia para a prtica do ato;

108
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



o agente, embora competente para outros atos, aquele no poderia ter
praticado).Viola-se a regra de competncia (um dos requisitos de va-
lidade do ato administrativo). No se confunde com a usurpao de
funo pblica (crime passvel de cometimento apenas por particula-
res, e no por agentes pblicos).
       H desvio de finalidade sempre que o ato for praticado com fina-
lidade diversa da estatuda pela lei (se a desapropriao  decretada
no porque o bem imvel do particular encerra alguma utilidade
social, mas para satisfazer ao desejo de seu proprietrio).
       Havidos por desvio de finalidade, os atos so ilegais necessaria-
mente; se decorrentes de excesso, podem ser mantidos os seus efeitos,
desde que afastados aqueles que excedem a norma legal (aplica-se o
princpio geral: no se anula o todo em razo de nulidade da parte
-- CC, art. 184).
       O abuso do poder por irregular execuo do ato  encontradio na
convalidao do ato jurdico administrativo em ato concreto, mate-
rial. Assim, se o agente, embora competente, atua com abuso de au-
toridade, ter havido abuso do poder. O ato jurdico no ser neces-
sariamente nulo, mas seu executor (que o fez de forma abusiva) res-
ponder pela atuao ilegal (responsabilidade civil, criminal e admi-
nistrativa).
       O silncio administrativo (que retrata uma omisso indevida) tam-
bm pode gerar a indevida violao de direitos e retratar, por fim, uma
das espcies possveis de abuso. Nesse caso, porm, a ao judicial no
almejar a invalidao do ato, porque no praticado, mas a supresso
da omisso indevida. O mandado de segurana (CF, art. 5, LXIX, e
Lei n. 1.533/51), a ao popular (CF, art. 5, LXXIII, e Lei n. 4.711/65)
e a ao civil pblica (Lei n. 7.347/85) podem questionar, judicial-
mente, os atos praticados com desvio e com abuso de poder.
       A omisso administrativa, como um fato jurdico administrativo
que , pode produzir efeitos jurdicos indesejados (exemplo: a Admi-
nistrao no defere ou indefere um pedido de certido e o silncio
pode restringir um determinado direito individual ou coletivo). A
omisso que desrespeitar smula vinculante do STF (contrariar o seu
enunciado, negar-lhe vigncia) permite a propositura de reclamao
perante o STF (Lei n. 11.417/2006). Nesse caso, caber ao STF de-

                                                                               109
      SINOPSES JURDICAS



      terminar  Administrao a execuo do ato (mandamental). Em
      qualquer caso, a omisso pode exigir tambm a responsabilizao do
      Estado e do agente pblico omisso.
            De relevo notar que do excesso pode decorrer a invalidao do
      ato praticado pelo agente incompetente; do desvio tambm pode de-
      correr a invalidao do ato; j na hiptese excesso na execuo do ato,
      este permanecer vlido, porm o Estado e o agente podero ser res-
      ponsabilizados. No caso de omisso, porque no h ato (mas um fato
      jurdico administrativo), restar ao Judicirio ordenar que seja pratica-
      do suprindo-se o comportamento omissivo.


       2      PODERES ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE
            Conquanto possam ser estudados separadamente, porque inte-
      ressam a captulos e institutos diversos, os chamados poderes adminis-
      trativos so usualmente apresentados como vinculado e discricionrio
      (tocam aos atos administrativos), hierrquico e disciplinar (tangem  Ad-
      ministrao Pblica), regulamentar (normativo) e de polcia. O estudo
      conjunto desses poderes ou atribuies atende  finalidade didtica do
      presente estudo.

      2.1. PODER VINCULADO
            A Administrao no  liberta da absoluta influncia da lei, sig-
      nificando que a sua atuao somente  lcita se conforme ou corres-
      pondente ao comando legal. A atividade administrativa ser vinculada,
      assim, se o regramento legal impuser todas ou quase todas as exign-
      cias para a atuao, ordenando a competncia, a finalidade, o motivo e
      o objeto de forma impositiva e cogente.

      2.2. PODER DISCRICIONRIO
            Como contraposto da atividade inteiramente vinculada  lei, h
      situaes em que o legislador faz contemplar alguma liberdade para o
      administrador, concedendo-lhe a discricionariedade. O poder discri-
      cionrio  exercido sempre que a atividade administrativa resultar da
      opo, permitida pela lei, realizada pelo administrador.

110
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



      Discricionariedade absoluta, porm, no h. A atividade admi-
nistrativa est sempre vinculada ao fim a que se destina e a eleio de
opes somente decorre de concesso legal. Como resultante desse
poder, o agente elege a opo que melhor atende ao interesse pblico
no caso concreto, e somente assim agir se a lei expressamente con-
templar mais de uma possibilidade de ao. Esclarece com preciso a
questo Fritz Fleiner, citado por Celso Antnio Bandeira de Mello:
"Pelo poder discricionrio que lhe outorgou o legislador, a autorida-
de administrativa h de determinar como pertinente, entre vrias pos-
sibilidades de soluo, aquela que melhor responde no caso concreto
 inteno da lei" (Curso de direito administrativo, cit., p. 663, nota de
rodap 2).
      A discricionariedade, assim, jamais dir respeito  finalidade, 
forma e, por bvio,  competncia para a prtica do ato, porquanto
esses requisitos da atuao vlida sempre so gizados pela lei. Da dis-
cricionariedade resulta ao administrador liberdade para, na forma da
lei, decidir quanto  convenincia e oportunidade da atuao admi-
nistrativa. O agente pblico, assim,  quem deve decidir, em razo da
situao ftica ou jurdica, como e em que momento deve atuar, fa-
zendo-o para melhor alcanar o fim exigido em lei. A discricionarie-
dade tanto pode ser expressamente concedida em lei como pode de-
correr do emprego de conceitos jurdicos indeterminados utilizados
pelo legislador. Como a discricionariedade no  sinnimo de arbi-
trariedade, a apreciao da convenincia e oportunidade no se reali-
zam segundo o interesse privado ou do prprio agente, mas segundo
o interesse pblico. Adiante examinaremos os atos administrativos
(Captulo IX).

2.3. PODER HIERRQUICO (PRINCPIO DA
     HIERARQUIA)
       o que detm a Administrao para a sua organizao estrutural,
o que escalona seus rgos e reparte suas funes, definindo, na forma
da lei, os limites de competncia de cada um. Dele decorrem algumas
prerrogativas: delegar e avocar atribuies, dar ordens, fiscalizar e rever
atividades de rgos inferiores. No so admitidas delegaes de atri-
buies privativas (a sano presidencial, o veto, a nomeao do pro-

                                                                                111
      SINOPSES JURDICAS



      curador-geral da Repblica: atos privativos do Presidente da Rep-
      blica), assim como no se admite a recusa de funes delegadas (h
      dever de obedincia), salvo se no permitida ou contrria  lei. Ao
      delegante no caber qualquer responsabilizao pelo ato praticado
      (RDA, 96/77), visto que o delegado no age em nome do delegante,
      mas no exerccio da competncia que recebeu, e no se confunde
      com a delegao de atribuies de um poder para outro, para a qual
      incide vedao constitucional. A delegao pode decorrer de portaria,
      decreto ou qualquer outro ato de efeitos internos.

      2.4. PODER DISCIPLINAR
            Corresponde ao dever de punio administrativa ante o cometi-
      mento de faltas funcionais ou violao de deveres funcionais por
      agentes pblicos. No permite, assim, o sancionamento da conduta de
      particulares e no se confunde com o exerccio do jus puniendi de que
       titular o Estado. Decorre do poder hierrquico, do dever de obedi-
      ncia s normas e posturas internas da Administrao. Doutrinadores
      apresentam o poder disciplinar como sendo exerccio de faculdade da
      Administrao, sendo ento discricionria a sua aplicao. Tal no 
      verdadeiro; h dever na apurao e sancionamento da conduta afron-
      tosa dos deveres funcionais, podendo incidir discricionariedade ape-
      nas na escolha da sano a ser imposta. A apurao de qualquer falta
      funcional, ou a aplicao do princpio, exige sempre a observncia de
      procedimento legal, assegurada a ampla defesa e o contraditrio (CF,
      art. 5, LV). No h apurao de responsabilidade administrativa por
      verdade sabida. A punio sempre depende de procedimento adminis-
      trativo e a eleio da sano dever estar conformada com a falta
      praticada. Admite-se a reviso judicial da sano imposta sempre que
      no concorrerem requisitos de validade (a motivao, notadamente).

      2.5. PODER REGULAMENTAR
            Tambm denominado "normativo", o poder regulamentar con-
      fere ao chefe do Executivo a possibilidade de, por ato exclusivo e
      privativo, editar normas (regulamentos ou decretos) complementares
       lei para o fim de explicit-la ou de prover a sua execuo. A Cons-
      tituio Federal confere ao Presidente da Repblica tal poder (art. 84,

112
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



IV e VI), que, por fora do princpio da simetria,  tambm estendido aos
demais chefes do Poder Executivo (governadores e prefeitos). Os re-
gulamentos (atos normativos) podem ser executivos (quando viabili-
zam a execuo da lei) e independentes ou autnomos (quando dis-
ciplinam matria no contemplada em lei). O poder normativo, no
entanto, no pode ser exercitado contra legem, atendo-se ao sistema
constitucional e ao comando legal. Os atos dele resultantes (decretos,
regulamentos) so considerados leis em sentido material, sujeitando-
-se  mesma tcnica de apresentao e s mesmas regras de vigncia.
Os regulamentos so aprovados, usualmente, por decretos.
      Como visto, h duas espcies de regulamentos ou de decretos: os
de execuo e os independentes ou autnomos. Em princpio, o sistema
ptrio no admitia o exerccio do poder regulamentar para o fim de
disciplinar matria no prevista em lei, remanescendo apenas a possi-
bilidade de edio de decretos de execuo. No entanto, a Emenda
Constitucional n. 32, de 2001, deu nova redao ao art. 84, VI, a e b,
permitindo que, por decreto, o Presidente da Repblica disponha
sobre "organizao e funcionamento da administrao federal, quan-
do no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de
rgos pblicos", e "extino de funes ou cargos pblicos, quando
vagos", remanescendo tambm a possibilidade de editar decretos e
regulamentos para garantir a "fiel execuo" de leis (CF, art. 84, IV).
Antes da incluso ordenada pela Emenda Constitucional n. 32, preva-
lecia o entendimento que afastava a possibilidade dos decretos aut-
nomos, registrando-se inclusive decises dos Tribunais Superiores. O
STF decidiu, por exemplo, que, no exame de "decreto autnomo, se
o seu contedo confronta com a lei, a questo fica restrita no mbito
da legalidade, no podendo, por isso, ser objeto de ao direta de in-
constitucionalidade" (ADIn 1.339/BA, rel. Min. Maurcio Corra, j.
15-2-1996). Tambm o STJ considerou inexistente o decreto aut-
nomo: "Como no ordenamento jurdico brasileiro no existe o `de-
creto autnomo', mas to somente o decreto para a fiel execuo de
lei, padece de ilegalidade o Decreto..." (REsp 156.858/PR, rel. Min.
Adhemar Maciel, j. 20-10-1998). Assim, da competncia deferida
pelo art. 84, IV, o chefe do Executivo pode editar decretos de execu-
o; da competncia extrada do inciso VI do mesmo artigo, pode
editar decretos independentes ou autnomos. Ambos convivem com

                                                                               113
      SINOPSES JURDICAS



      o princpio da legalidade (v. Captulo III, item 1.1) e guardam respei-
      to ao sistema constitucional. O controle dos atos normativos do Exe-
      cutivo pode ser realizado pelo Legislativo (CF, art. 49,V) ou pelo Ju-
      dicirio, seja em sede de controle de constitucionalidade (desde que
      o ato seja autnomo ou independente -- por violao direta da CF),
      seja em sede de controle de legalidade (ato de execuo -- por vio-
      lao da lei regulamentada). O controle jurisdicional, assim, tanto se
      d pelas vias ordinrias como pode ensejar o ajuizamento de ao
      direta de inconstitucionalidade, arguio de descumprimento de pre-
      ceito fundamental, mandado de injuno (falta da norma regulamen-
      tadora) etc.

      2.6. PODER DE POLCIA
            Atribuio (ou poder) conferida  Administrao de impor limi-
      tes ao exerccio de direitos e de atividades individuais em funo do
      interesse pblico primrio. Tambm  chamado de "polcia adminis-
      trativa". Decorre da supremacia do interesse pblico em relao ao
      interesse do particular, resultando limites ao exerccio de liberdade e
      propriedade deferidas aos particulares.
            Assim, o exerccio de direitos individuais deve atender ao inte-
      resse pblico, ao bem-estar social, sujeitando-se a imposies oriundas
      da Administrao.  o que ocorre para o exerccio de profisses, ins-
      talao e funcionamento de lojas comerciais, e mesmo para as cons-
      trues residenciais ou comerciais. Nessas hipteses, necessariamente,
      o interessado dever postular a obteno de ato administrativo que
      retrate a possibilidade,  vista do interesse pblico, de exercer seu di-
      reito. A atuao do poder de polcia, que no se confunde com polcia
      judiciria e a repressiva de delitos, ser exteriorizada pela concesso de
      licena ou de autorizao concedidas por alvar.
            A finalidade do poder de polcia  a defesa do bem-estar social,
      a proteo do interesse da coletividade, ou mesmo do Estado, encon-
      trando limites nos direitos fundamentais assegurados no texto consti-
      tucional, e sendo sempre questionvel perante o Judicirio, notada-
      mente nas hipteses de desvio de finalidade, abuso ou excesso de
      poder. Na conteno do exerccio do poder de polcia atuam, sobre-
      tudo, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade.

114
                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



2.6.1. ATRIBUTOS
       A atuao administrativa  dotada, por vezes, de atributos que
buscam garantir certeza de sua execuo e verdadeira prevalncia do
interesse pblico. So trs: discricionariedade (a lei concede ao administra-
dor a possibilidade de decidir o momento, as circunstncias para o exer-
ccio da atividade -- concede-lhe oportunidade e convenincia a seu
juzo); autoexecutoriedade (o ato ser executado diretamente pela Admi-
nistrao, no carecendo de provimento judicial para tornar-se apto); e
coercibilidade (ao particular a deciso administrativa sempre ser cogente,
obrigatria, admitindo o emprego de fora para seu cumprimento).
       Os atributos podem ou no estar presentes, conforme a mode-
lagem ofertada pela lei  atuao administrativa. Assim, nem todos os
atos decorrentes do poder de polcia sero, necessariamente, discricio-
nrios, porquanto  factvel que a lei previamente estabelece modos
de obteno, pelo particular, do ato resultante da atuao, no conce-
dendo ao agente pblico outra opo que no seja o deferimento,
como ocorre, por exemplo, com as licenas para a edificao residen-
cial se o detentor do domnio satisfaz todas as exigncias legais a se-
rem cumpridas pelo particular. Tambm no h autoexecutoriedade
em todas as manifestaes derivadas do poder de polcia; a lei concede
o atributo permitindo a execuo pela via administrativa. No h
autoexecutoriedade sempre que a deciso somente se materializar
pelo concurso do Judicirio, como ocorre na execuo de multas no
pagas. Pode-se, no entanto, compreender que a autoexecutoriedade
significa a possibilidade de a Administrao decidir (impondo uma
obrigao, por exemplo) e a possibilidade de ela prpria executar a
sua deciso, ou seja, tornar exigvel (o que sempre ocorre) e executar
o seu ato (o que depende da lei ou da situao emergencial concreta).
A coercibilidade, por fim, estar sempre presente, j que indissocivel
da autoexecutoriedade.
       A autoexecutoriedade afasta a necessidade de observncia, para
a edio e efeitos do ato, dos princpios do contraditrio e da ampla
defesa, visto ter-se a prevalncia do interesse pblico (nesse sentido,
RT, 692:77).
       A fiscalizao exercida pela Prefeitura Municipal em bares e res-
taurantes, por exemplo, decorre do exerccio do poder de polcia.

                                                                                 115
      SINOPSES JURDICAS



      Fcil conhecer os atributos mencionados: a autoridade decide a oca-
      sio, a oportunidade para a fiscalizao, no havendo previso legal
      para que ocorra naquela data e horrio (h discricionariedade). Da
      fiscalizao poder resultar a apreenso de mercadorias imprprias
      para o consumo humano, e ela ser executada pela Administrao
      (autoexecutoriedade), sendo obrigatria para o particular (coercibili-
      dade). Nem se concebe tenha o fiscal de buscar mandado judicial para
      apreender o produto imprprio para o consumo ou permitir ao par-
      ticular que continue a comercializ-lo at que obtida a ordem judicial
      (so os atributos da autoexecutoriedade e da coercibilidade que ga-
      rantem a certeza de cumprimento da deciso). Mas o particular pode-
      r a qualquer tempo questionar a atuao da Administrao, normal-
      mente o fazendo por mandado de segurana com pedido liminar.

      2.6.2. SANES
            As sanes so, exemplificativamente, a multa (dependente do
      Judicirio para a sua execuo), a apreenso de bens, de mercadorias,
      o fechamento de estabelecimento, a proibio de fabricao, a inutili-
      zao de gneros etc. Fcil identificar a diviso possvel do atributo da
      autoexecutoriedade. A Administrao pode decidir e impor aquelas
      sanes (exigibilidade), mas nem sempre a lei confere a possibilidade
      de ela prpria executar seu ato (executoriedade). A multa, por exem-
      plo, depender de inscrio na dvida pblica, e a sua execuo de-
      pender do concurso do Judicirio. Meios indiretos de cobrana da
      multa imposta, por isso, no permitem o reconhecimento da executo-
      riedade no ato administrador.

      2.6.3. ALVARS DE LICENA E DE AUTORIZAO
           O alvar constitui gnero do qual so espcies o alvar de licen-
      a (definitivo, que no pode ser recusado) e o alvar de autorizao
      (precrio, discricionrio na sua concesso). A licena no pode ser
      negada ou recusada pela Administrao sempre que o particular pre-
      encher todos os requisitos para a sua obteno, como ocorre para a
      licena de funcionamento de bares e restaurantes, para a licena para
      construir, ou para a licena para o exerccio de atividade profissional.
      O particular, ante a recusa ou omisso da Administrao, pode valer-se

116
                                              DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



do mandado de segurana para assegurar respeito a seu direito lquido
e certo. A autorizao, porm,  discricionria e por isso pode ser ne-
gada ou recusada, assim como invalidada a qualquer tempo pela Ad-
ministrao, como ocorre na autorizao para portar arma de fogo
deferida ao particular ou para pesca amadora. O alvar pode ser anu-
lado (por ilegalidade na sua concesso), revogado (por convenincia e
oportunidade) ou cassado (por ilegalidade na sua execuo). Assim,
ser invalidado por culpa do particular (cassao), em razo do inte-
resse da Administrao (revogao) e por ilegalidade (anulao).

2.6.4. LIMITES DO PODER DE POLCIA
      Ainda que dotada de discricionariedade, a atuao administrativa
jamais pode divorciar-se da lei e dos fins por ela propostos. Resulta
disso que o exerccio do poder de polcia encontra seus limites em seu
prprio fundamento, qual seja, condicionar o exerccio de direitos
individuais em benefcio do interesse da coletividade.
      Do poder de polcia no pode decorrer a concesso de vanta-
gens pessoais ou a imposio de prejuzos dissociados do atendimento
do interesse pblico. Por isso, h mister da observncia da necessidade,
proporcionalidade e adequao (eficcia), que constituem limites do po-
der de polcia.
      Como anota o publicista Lus Roberto Barroso, o "princpio da
razoabilidade ou da proporcionalidade sempre teve seu campo de in-
cidncia mais tradicional no `mbito da atuao do Poder Executivo',
sobretudo funcionando como `medida da legitimidade do exerccio
do poder de polcia e da interferncia dos entes pblicos na vida pri-
vada'" (Interpretao e aplicao da Constituio, 4. ed., So Paulo: Saraiva,
2001, p. 224). Por isso, o princpio da razoabilidade  um "mecanismo
de controle da discricionariedade" administrativa, permitindo a inva-
lidao de atos administrativos quando: "(a) no haja relao de ade-
quao entre o fim visado e o meio empregado; (b) a medida no seja
exigvel ou necessria, havendo meio alternativo para chegar ao mes-
mo resultado com menor nus a um direito individual; (c) no haja
proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, o que se perde com a
medida  de maior relevo do que aquilo que se ganha" (Interpretao e
aplicao da Constituio, cit., p. 239).

                                                                                  117
      SINOPSES JURDICAS




       3      SMULAS DO STF
           Smula 645:
            competente o Municpio para fixar o horrio de funciona-
      mento de estabelecimento comercial.
           Smula 646:
           Ofende o princpio da livre concorrncia lei municipal que im-
      pede a instalao de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em
      determinada rea.

       4      SMULAS DO STJ
           Smula 19:
           A fixao de horrio bancrio, para atendimento ao pblico,  de
      competncia da Unio.
           Smula 312:
           No processo administrativo para imposio de multa de trnsito,
      so necessrias as notificaes da atuao e da aplicao da pena de-
      corrente da infrao.

      QUADRO SINTICO  PODERES ADMINISTRATIVOS

                           -- Poderes para a Administrao correspondem a deveres.
                           H inteira subordinao da Administrao. O exerccio 
                           sempre obrigatrio e vinculado ao interesse pblico  po-
       1. Poder-           der-dever.
       -Dever                                a) excesso de poder;
                           Abuso de          b) desvio de finalidade;
                           poder             c) abuso por irregular execuo do ato;
                                             d) silncio administrativo.

                           1. Poder Vinculado
       2. Poderes          2. Poder Discricionrio
       Administra-         3. Poder Hierrquico (Princpio da Hierarquia)
       tivos em            4. Poder Disciplinar
       Espcie             5. Poder Regulamentar
                           6. Poder de Polcia


118
                                       DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



              Vinculado (re-   -- a atuao administrativa inteiramen-
              grado)           te regulada em lei ou ato normativo.

                               -- a lei concede liberdade para a atua-
                               o administrativa  motivo e objeto do
              Discricionrio   ato eleitos pelo agente pblico. Atuao
                               segundo a oportunidade e convenincia
                               para a Administrao.

                               Permite a reviso interna de atos, esta-
                               belece a subordinao administrativa 
              Hierrquico
                               ordens, fiscalizao, reviso e dever de
                               obedincia. Aplicvel internamente.

                               Permite a apurao de infraes admi-
              Disciplina
2. Poderes                     nistrativas e a aplicao de penalidades.
Administra-                    Permite e edio de atos administrativos
tivos em      Regulamentar     normativos, como os regulamentos, re-
Espcie                        gimentos, portarias e decretos.

                               Permite a fixao de restries ao exerc-
                               cio de direitos individuais, segundo o
                               interesse pblico e social.

                               Atributos do Poder de Polcia:
                               a) discricionariedade (nem sempre pre-
              Poder de Pol-   sente)
              cia              b) autoexecutoriedade (apenas como a
                               lei estabelecer ou situao ftica exigir)
                               c) coercibilidade  meios de atuao:
                               fiscalizao, ordens, proibies. Alvars 
                               licena e autorizao.
                               Limites: proporcionalidade, adequao,
                               necessidade.




                                                                             119
                            CAPTULO IX
                      ATOS ADMINISTRATIVOS

       1     ATOS JURDICOS
            Ato jurdico  toda manifestao de vontade que tenha por fina-
      lidade adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos.
      Os negcios jurdicos, para que tenham validade, dependem de agen-
      te capaz, objeto lcito, possvel, determinado ou determinvel e forma
      prescrita ou no defesa em lei (CC, art. 104). A noo de ato jurdico
       mais ampla do que a de negcio jurdico, compreendendo-se este
      como a exteriorizao de vontade produzida com o propsito de
      gerar certo efeito jurdico desejado (como ocorre nos contratos).
            A Administrao Pblica (de qualquer dos Poderes do Estado)
      edita atos jurdicos, ou exprime sua vontade, e esta  capaz de produ-
      zir os efeitos jurdicos mencionados. Sendo a manifestao de vontade
      resultante do exerccio da funo administrativa e o efeito dela decor-
      rente submissos ao direito pblico, tem-se, em princpio, o ato admi-
      nistrativo. Ato jurdico corresponde ao gnero, e dele  espcie o ato
      administrativo.
            O efeito jurdico (adquirir, resguardar, modificar direitos), po-
      rm, no decorre apenas de manifestaes de vontade, mas tambm de
      acontecimentos materiais, provenientes da natureza ou alheios a qual-
      quer comportamento humano (o falecimento, por exemplo). Por isso,
       noo de fato jurdico podem ser associados no apenas os atos (resul-
      tantes das manifestaes de vontade) como tambm os acontecimen-
      tos da natureza aos quais o direito atribua um resultado ou efeito ju-
      rdico. Da que a noo de fato administrativo est relacionada tanto 
      de manifestao de vontade ordenada para a produo de um efeito
      jurdico (ato administrativo) como  de realizao material, efetiva, da
      funo administrativa (a apreenso de mercadorias, a construo de
      um edifcio, o policiamento nas ruas). A omisso administrativa (o si-

120
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



lncio indevido ante uma hiptese em que a Administrao est obri-
gada a exprimir formalmente a sua vontade) tambm pode indicar a
ocorrncia de um fato administrativo.
      A produo de efeitos jurdicos capazes de obrigar a Administra-
o, portanto, pode decorrer tanto de atos jurdicos ditos administra-
tivos (a nomeao de um servidor, por exemplo) como de um acon-
tecimento que produza efeito jurdico (a realizao de uma obra, o
falecimento de um servidor). No entanto, como h fatos decorrentes
de mera operao material e deles no decorrem necessariamente
efeitos jurdicos (ex.: a mera limpeza urbana ou a circulao de vecu-
los oficiais), estes podem ser tidos como fatos da Administrao.
      Os atos da Administrao no compreendem apenas os atos ad-
ministrativos, mas tambm os atos jurdicos regidos pelo direito pri-
vado (doao, compra e venda, emisso de ttulos de crdito) e que
podem ser praticados pela Administrao Pblica, ainda que primaria-
mente sejam tambm submissos ao regime jurdico-administrativo:
      Ato administrativo -- manifestao de vontade, submissa ao regi-
me jurdico administrativo, pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes
e ordenada para a produo de efeitos jurdicos (exemplo: licena para
construir).
      Fato jurdico -- acontecimento, ocorrncia natural, que produz
efeitos jurdicos (exemplo: transcurso do tempo e a consequente pres-
crio).
      Fato administrativo -- acontecimento, ocorrncia que permite a
produo de efeitos jurdicos para a Administrao Pblica (exemplo:
transcurso do tempo e a aposentadoria compulsria de um servidor).
      Fato da Administrao -- acontecimento, ocorrncia gerada pela
Administrao Pblica (exemplo: execuo de uma obra pblica).
      Entre os atos jurdicos capazes de serem praticados pelo Estado,
porm, h outros e que no se submetem ao regime jurdico-admi-
nistrativo, como os atos de governo ou atos polticos. Os atos de go-
verno ou atos polticos, ainda que exprimam manifestao de vontade
do Estado, porque sujeitos a regime jurdico prprio (marcados por
ampla discricionariedade e sujeitos a controle diferenciado), como
pensamos, no devem ser tidos como espcies de atos da Administra-
o (nesse sentido, Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de direito

                                                                              121
      SINOPSES JURDICAS



      administrativo, cit., p. 87; em sentido oposto, Maria Sylvia Zanella Di
      Pietro, Direito administrativo, cit., p. 184). Do mesmo modo, os atos
      legislativos e jurisdicionais, que tambm retratam a atuao estatal,
      mas se sujeitam a regime jurdico prprio.
             O conceito de ato administrativo reclama a concorrncia de trs
      pressupostos:
      a) que exprima a manifestao de vontade do Estado ou de quem lhe
          faa as vezes;
      b) que seja regido por normas de direito pblico (ainda que prima-
          riamente);
      c) que produza um efeito jurdico de interesse pblico ou alcance os
          fins desejados pelo Estado.
             Por isso, podem ser editados tambm por terceiros (concession-
      rios, permissionrios ou delegatrios de servios pblicos), no se
      confundindo com meros atos de execuo material (campanhas de
      vacinao, limpeza de vias pblicas -- fatos da Administrao) ou com
      atos de governo (sano, veto, iniciativa de leis), atos legislativos (leis,
      resolues) ou jurisdicionais (atos processuais).
             Pelo exposto, h atos administrativos (espcie de atos jurdicos)
      -- assim entendidos os que exprimem a vontade estatal, na forma do regime
      jurdico administrativo e com o objetivo de produzir efeitos jurdicos que aten-
      dam ao interesse pblico -- como h acontecimentos naturais, operaes
      materiais da Administrao e mesmo o silncio da Administrao com
      repercusso jurdica (fatos administrativos) e, por fim, meras operaes
      materiais da Administrao que no desencadeiam necessariamente a
      produo de efeitos jurdicos (fatos da Administrao).


       2      REQUISITOS OU CONDIES DE VALIDADE
            Para a adequao da manifestao de vontade do Estado s pres-
      cries da lei e a consequente produo de efeitos jurdicos vlidos, os
      atos administrativos reclamam a observncia de condies ou requisi-
      tos que lhes so prprios. A doutrina diverge. H os que identificam a
      concorrncia de elementos e pressupostos e h os que sugerem a verifi-
      cao de requisitos ou condies de validade.

122
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       Adotando-se como parmetro o que prescreve a Lei n. 4.717, de
1965 (Lei da Ao Popular), temos cinco requisitos necessrios ao ato
administrativo: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto.
       A falta de um dos requisitos pode levar  invalidao do ato,  sua
ilegalidade ou  possibilidade de sua anulao pelo Poder Judicirio.
       Competncia: requisito que impe a necessidade de o agente reu-
nir competncia legal ou regulamentar para a prtica do ato. A norma
deve atribuir-lhe a possibilidade (ou dever) de editar o ato, fixando os
seus limites. No  competente quem quer, mas quem a norma assim
quer, na medida em que toda a atuao administrativa exige antes
adequao  lei (a lei permite ou obriga a atuao administrativa). A
lei define a atribuio, fixa seus limites, conferindo, pois, a competn-
cia.  o regime de subordinao da vontade do agente ao que desejou
antes o legislador. No se tratando de competncia privativa, admite
delegao e avocao por fora da aplicao do poder hierrquico. A
competncia  irrenuncivel ( prpria do cargo, emprego ou funo
pblicos e exprime um dever para a pessoa fsica),  atribuda de
modo certo ou determinado e, em regra, imodificvel e intransfervel
(as excees admitem a delegao), como tambm no admite supres-
so pelo no exerccio ( imprescritvel). A prtica de um ato por um
agente que no detenha competncia sugere a ocorrncia de abuso de
poder pelo excesso verificado. O excesso no se confunde com a
usurpao de funes, pois esta corresponde  prtica de atos por al-
gum que no esteja investido em funo pblica. O exerccio de
funo pblica sem a correspondente investidura em cargo, emprego
ou funo enseja o reconhecimento do chamado servidor ou funcio-
nrio de fato (o exerccio de fato da funo pblica), e tanto pode se
dar porque a investidura no existiu ou porque foi editada com vcio
de legalidade (anulada posteriormente). O vcio de competncia, as-
sim, pode ou no invalidar o ato administrativo, a depender do efeito
jurdico que dele se tenha verificado ou da eventual possibilidade de
repetio do ato sem a verificao da mesma ilegalidade. O eventual
aproveitamento dos efeitos de um ato praticado por agente que no
detenha regular competncia tem que ver com a teoria da aparncia,
com a presuno de legalidade presente nos atos administrativos, e se
relaciona com o princpio da segurana jurdica.

                                                                                123
      SINOPSES JURDICAS



             Como visto, o exerccio da funo administrativa  regulado pela
      submisso  lei (princpio da legalidade), tem natureza de dever para
      o agente pblico, que  identificado como mero executor ou instru-
      mento de atuao da Administrao Pblica. A competncia pode ter
      origem primria (fonte primria) na Constituio ou fonte secund-
      ria em leis administrativas e mesmo em atos organizatrios da Admi-
      nistrao.Tanto a Constituio Federal como as normas infraconstitu-
      cionais levam em conta alguns critrios objetivos para o estabeleci-
      mento da competncia (como o lugar, a matria etc.). Disso resultam,
      ao menos, as seguintes caractersticas prprias da competncia:
      a) no decorre de vontade do agente (decorre de norma jurdica);
      b) intransfervel;
      c) absoluta;
      d) irrenuncivel;
      e) imprescritvel (o no uso no leva  extino).
             Pode ser atribuda em razo:
      a) da matria;
      b) da posio hierrquica do agente;
      c) do tempo;
      d) do lugar ou do territrio.
             H, assim, tanto aspectos ratione materiae como ratione loci e ratione
      tempi na verificao da competncia prpria para a prtica do ato ad-
      ministrativo. A perfeio do ato e a sua eficcia esto condicionadas, a
      saber: a) o agente tinha atribuio legal (ratione materiae), estava no
      exerccio regular da funo ou momento adequado (ratione tempi),
      praticou o ato no lugar prescrito (ratione loci). Tambm como visto,
      admite-se a delegao ou avocao, instrumentos de transferncia par-
      cial, especfica, provisria de competncia. A lei pode impedir tanto a
      delegao como a avocao (por exemplo: Lei n. 9.794/99, art. 13).
             Finalidade: tambm a lei ou a norma regulamentar fixa a finali-
      dade, que sempre ser retratadora do interesse pblico. Por assim dizer,
      a finalidade sempre ser pblica. Jamais o agente optar ou eleger a
      finalidade do ato; ela sempre ser estabelecida, ainda que implicita-
      mente, na norma de direito. Seu desvio leva  invalidao do ato e
      caracteriza o desvio de finalidade, outra espcie de abuso de poder.

124
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



      Em sentido amplo, a finalidade sempre ser o resultado corres-
pondente s necessidades prprias do interesse pblico, mas em senti-
do estrito no  mais do que o resultado pretendido pelo legislador (a
finalidade indicada na lei). O interesse pblico, que deve prevalecer
ante o eventual conflito com o interesse privado, por vezes  apresen-
tado de forma ampla, genrica, e d ensejo a mais de uma interpreta-
o ou pode ser alcanado de diferentes formas.  o que pode ocorrer,
por exemplo, nas desapropriaes e nas hipteses de tredestinao
(modificao de uma finalidade pblica para outra finalidade pblica).
De forma absoluta, porm, significar violao da finalidade sempre
que o ato administrativo tiver sido praticado exclusivamente para aten-
der ao interesse privado e a partir da violao do interesse pblico.
      A forma, ou forma legal, tambm  traada na norma de direito,
podendo ser escrita, oral ou por smbolos, signos, em especial nas hi-
pteses emergenciais ou de urgncia. A forma escrita , porm, usual.
Autores incluem o modo de preparao do ato e a sua divulgao
como expresses da forma exigida em lei e constituidora de requisito
de validade do ato. Como a forma indica o modo pelo qual o ato deve
ser praticado e o que ele haver de conter, nesse requisito radica a
motivao ou a justificao ftica e jurdica para a prtica do ato.
      A forma  essencial para a adequao do ato administrativo, por
ela maneja-se o controle da Administrao e est relacionada ao prin-
cpio da solenidade. Diferentemente do que pode ocorrer no direito
privado, quando basta que o ato seja praticado na forma "prescrita ou
no defesa em lei", a regra no Direito Pblico obriga que o ato seja
praticado to somente na forma prescrita (imposta) por lei. Forma e
formalidade, porm, no se confundem, e a esta pode significar mera
irregularidade do ato e no a sua necessria invalidao. Se do ato ti-
ver decorrido efeito jurdico vlido, se puder ser repetido sem a repe-
tio da mesma irregularidade ou se pudesse ter sido praticado na
forma adequada, em regra, dever ser objeto de convalidao.
      O motivo, ou causa, corresponde  situao de direito e ftica que
enseja o ato e determina a sua edio. So as circunstncias de fato e
o fundamento jurdico (o fato e a base legal). No h ato vlido que
no corresponda a um motivo retratador do interesse pblico, ou seja,
o motivo  sempre obrigatrio.

                                                                              125
      SINOPSES JURDICAS



            A descrio dos pressupostos de fato e de direito (motivao)
      pode ser excepcionalmente dispensvel nos discricionrios (por
      exemplo, na exonerao de ministros de Estado). A motivao, como
      visto, constitui elemento prprio da forma do ato e no se confunde
      com o motivo do ato (a causa determinante). O motivo antecede ou
       concomitante  prtica do ato, jamais poder ser posterior. Se a lei
      no indica claramente os motivos que podem inspirar a edio do ato,
      deixando ao critrio do administrador a identificao, tem-se o ato
      discricionrio. A escolha dentre vrios motivos possveis corresponde
       liberdade deferida pela lei.
            Aplica-se a chamada "teoria dos motivos determinantes" sempre
      que o ato, a despeito de discricionrio, contiver motivos indicados e a
      estes passar a ser vinculado. Assim, se apresentados motivos na feitura
      de um ato discricionrio, a esses motivos estar ele vinculado. A ine-
      xistncia ou a incorreo verdica dos motivos levar  sua invalidao.
      "O ato discricionrio, quando motivado, fica vinculado ao motivo
      que lhe serviu de suporte, com o que, se verificado ser o mesmo falso
      ou inexistente, deixa de subsistir" (STJ, RSTJ, 3/917). A violao do
      motivo (porque falso ou inexistente) sempre obrigar  invalidao do
      ato e, no raro, sugere tambm a prtica de ilcito pelo agente (como
      os atos de improbidade administrativa, por exemplo).
            O objeto corresponde ao efeito jurdico pretendido pelo ato (ad-
      quirir, resguardar direitos) e tambm decorre de expressa previso
      legal. Para ser vlido o ato deve possuir objeto lcito e moralmente
      aceito. O contedo do ato administrativo (permitir o uso de um bem
      pblico)  que identifica o seu objeto. O resultado jurdico do ato
      deve ser certo, lcito, moral. Se da lei decorrer um nico objeto possvel, o
      ato ser vinculado, mas se a escolha do efeito jurdico depender da
      deciso do agente pblico (como, em regra, ocorre nas penalidades
      por infrao disciplinar), o ato ser discricionrio.

      2.1. ELEMENTOS E PRESSUPOSTOS DO ATO
           ADMINISTRATIVO
           Os requisitos do ato administrativo tambm so batizados de
      elementos e condies de validade. Celso Antnio Bandeira de Mello
      (Curso de direito administrativo, cit., p. 333-53), no entanto, alude a

126
                                                DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



"pressupostos" e "elementos" do ato. "Elementos do ato so realidades
intrnsecas do ato" (o contedo e a forma). Os pressupostos so de va-
lidade e de existncia do ato, conforme condicionem a existncia ou
a "lisura jurdica do ato". Os pressupostos de existncia so: a) o objeto; b)
a pertinncia ou imputao da atuao ao Estado. Os pressupostos de validade
so: a) subjetivo (sujeito); b) objetivos (motivo e requisitos procedimen-
tais); c) teleolgico (finalidade); d) lgico (causa); e e) formalsticos (forma-
lizao).
        De fato, se tomado o ato em si, dele havero de constar seus
elementos, e se tomado o ato na forma de sua produo e dos seus
resultados, identificam-se seus pressupostos (ora de existncia, ora de
validade). Com apoio na lio do publicista Celso Antnio Bandeira
de Mello, temos:
a) elementos (presentes no prprio ato): como o contedo e a forma do
    ato;
b) pressupostos, que sero:
b.1) de existncia: objeto (o que o ato dispe ou contm) e pertinncia 
       funo administrativa (deve ser imputvel ao Estado, resultante do
       exerccio de uma funo administrativa);
b.2) de validade: sujeito (pressuposto subjetivo, o produtor do ato); mo-
       tivo (pressuposto objetivo, a situao ftica a ser considerada); re-
       quisitos procedimentais (pressuposto objetivo, o comportamento
       administrativo que precede o ato final); a finalidade (pressuposto
       teleolgico, o resultado desejado), a causa (pressuposto lgico, a
       pertinncia entre o motivo e o contedo do ato) e a formalizao
       (pressuposto formalstico, a maneira da prtica do ato).
        Apenas para sinalizar a importncia inegvel de mais essa contri-
buio doutrinria de Celso Antnio, e realando a pertinncia da
exposio que sugere, vale notar que nem todo ato praticado por
agente pblico  imputvel  Administrao (apenas quando do exer-
ccio da funo), da a pertinncia  funo administrativa apresentada
como elemento de existncia, como tambm, para que produza regu-
lares efeitos jurdicos, deve o contedo do ato guardar necessria re-
lao com o motivo que permite a sua prtica, e disso decorre o
pressuposto lgico da causa, e assim sucessivamente.

                                                                                    127
      SINOPSES JURDICAS




       3      ATRIBUTOS
            Todo ato administrativo  dotado de atributos, que lhe so pe-
      culiares: presuno de legitimidade, de legalidade e veracidade, porque se
      presume legal a atividade administrativa, por conta da inteira submis-
      so ao princpio da legalidade; autoexecutoriedade, uma vez que ser
      executado, quando necessrio e possvel, ainda que sem o consenti-
      mento do seu destinatrio; imperatividade, ante a inevitabilidade de sua
      execuo, porquanto rene sempre poder de coercibilidade para
      aqueles a que se destina.
            Os atributos possibilitam a execuo imediata do ato adminis-
      trativo, afastando a necessidade de concorrncia de provimento judi-
      cial para que se tornem efetivos e, salvo prova em contrrio, so pre-
      sumivelmente legais. A presuno  relativa, admitindo prova em con-
      trrio (juris tantum).
            A presuno prpria dos atos administrativos, como visto, pode
      ser compreendida em trs vertentes: de legalidade (adequao  lei); de
      legitimidade (de adequao ao interesse pblico ou  finalidade);
      de veracidade (de adequao dos seus motivos).
             da suposta adequao completa da manifestao de vontade
      estatal que decorre a possibilidade de os atos produzirem efeitos jur-
      dicos imediatos, independentemente da concordncia de terceiros e a
      atribuio da chamada "f pblica" reconhecvel nos atos administra-
      tivos. Dizer, no entanto, que o ato  presumivelmente legal no retira
      da Administrao o dever de produzi-lo na forma exigida ou de im-
      por ao destinatrio do ato o dever de provar o contrrio. A inverso
      dita antes  mais da necessidade de impugnao (o particular ter que
      impugnar o ato) do que de produzir prova contrria. A inverso no 
      absoluta e nem a presuno juris et de jure.
            A autoexecutoriedade do ato administrativo no corresponde,
      obrigatoriamente,  possibilidade de execuo imediata pela prpria
      Administrao, retratando apenas a possibilidade (sempre presente) de
      a Administrao, ela prpria, constituir dada obrigao (tornar exig-
      vel a obrigao ou exigibilidade). A lei ou as circunstncias, no entan-
      to, podem conferir, a par da exigibilidade, a executoriedade ou a fa-
      culdade de a prpria Administrao executar materialmente a sua
      manifestao de vontade. Nesse sentido, v. Captulo VIII, item 2.6.1.

128
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



      A imperatividade atribuda para os atos administrativos torna-os
cogentes, obrigatrios para aqueles a quem se destinam, estabelecen-
do para estes, independentemente de qualquer concordncia, obriga-
es que havero de ser adimplidas. Nem todo ato administrativo ter
necessariamente imperatividade, pois h atos para cuja produo con-
corre a vontade do destinatrio (como as licenas, as autorizaes, as
certides etc.). Apenas dos que emanam obrigaes diz-se presente o
atributo.
      H quem aduza um quarto atributo, a tipicidade (nesse sentido,
por exemplo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, cit.,
p. 194). A tipicidade consiste na necessria adequao da manifestao de
vontade da Administrao com a prvia previso legal, sendo direta decor-
rncia do princpio da legalidade e rene a natureza de garantia aos
administrados. No entanto, veja-se que h possibilidade de o ato ser
praticado sem que concorra direta adequao  lei que, por ser omis-
sa, confere ao administrador margem de liberdade (como se passa em
atos discricionrios).


 4     ATO ADMINISTRATIVO PERFEITO
      O ato administrativo que rene eficcia e exequibilidade torna-
-se perfeito. Conquanto possam surgir concomitantemente, a eficcia
e a exequibilidade no se confundem.  eficaz o ato que satisfaz todos
os requisitos para a sua existncia vlida; exequvel  o ato capaz de
produzir efeitos jurdicos. A lei no pode prejudicar o ato jurdico
perfeito (CF, art. 5, XXXVI, e LICC, art. 6). Assim, lei supervenien-
te no produzir necessariamente efeitos sobre atos administrativos
eficazes e exequveis, incidindo, porm, sobre o ato que dependa de
condio para ser executado (ratificao, visto etc.), ou que no rene
eficcia e exequibilidade.
      Do exposto resulta que o ato administrativo  considerado per-
feito quando concludo, ainda que lhe falte a validade ou a eficcia.
Da que o ato pode ser:
a) perfeito, vlido e eficaz: porque concludo, obediente s normas legais
    e apto para a produo dos seus efeitos jurdicos;

                                                                                129
      SINOPSES JURDICAS



      b) perfeito, vlido e ineficaz: porque concludo, respeitante das normas
         legais, mas os seus efeitos somente sero produzidos se verificada
         uma condio suspensiva;
      c) perfeito, invlido e eficaz: porque concludo e apto  produo de
         efeitos jurdicos, porm invlido ante o no atendimento das nor-
         mas legais;
      d) perfeito, invlido e ineficaz: porque concludo com violao das nor-
         mas legais e, ainda, sujeito a uma condio suspensiva.

       5      ATOS DE GOVERNO
            Os atos de governo, assim considerados os que resultam do em-
      prego de ampla discricionariedade deferida, sobretudo por normas
      constitucionais, esto sujeitos a um regime jurdico diferenciado, e
      so, em regra, privativos da Chefia do Poder ou de competncia de
      rgos superiores da Administrao Pblica. Porque no se sujeitam
      ao regime jurdico tipicamente aplicvel aos atos administrativos, ado-
      tam formas diferenciadas de controle, e deles pode decorrer sistema
      prprio de responsabilizao do agente pblico. A Constituio Fede-
      ral, em seu art. 102, III, c, trata especificamente do chamado ato de
      governo, admitindo o controle de alada do STF. Assim, e como visto
      precedentemente (item 1), admite-se a dicotomia entre atos adminis-
      trativos e atos de governo. So, em sntese, caractersticas dos atos po-
      lticos ou de governo: 1) referir-se ao ato praticado pelo chefe do
      Poder Executivo (Presidente da Repblica, governador e prefeito ou,
      excepcionalmente, por outros agentes polticos -- ministros e secre-
      trios de Estado e dos Municpios); 2) referir-se ao relacionamento
      entre os Poderes; 3) retratar uma deciso de importncia para a enti-
      dade estatal, sobretudo de natureza poltica (Unio, Estado-Membro,
      Municpio); 4) definir as polticas de atuao da Administrao. So
      exemplos: veto a projeto de lei, sano, promulgao e publicao de
      lei, comuns aos chefes do Poder Executivo, e declarao de guerra,
      decretao de interveno federal, exclusivos do Presidente da Rep-
      blica. Difcil  o exerccio de controle externo sobre tais atos, por-
      quanto marcados sobretudo por ampla margem de discricionariedade
      (sano e veto, notadamente), porm, em tese, esto tambm sujeitos
      a controle (nada exclui a apreciao judicial -- CF, art. 5, XXXV).

130
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I




 6     CLASSIFICAO FUNDAMENTAL
     Diverge a doutrina acerca da classificao dos atos administrati-
vos. Relaciona-se aqui a classificao fundamental:
a) Quanto aos seus destinatrios, os atos podem ser gerais e individuais,
   conforme tenham ou no destinatrios especficos, determinados.
   Gerais so os regulamentos, porque retratam um comando abstra-
   to, geral e impessoal. Por isso prevalecem sobre os atos individuais,
   que possuem destinatrios (um ou mais) certos, especificados,
   como a licena e a autorizao. Ambos, depois de consumados e
   produzidos os seus efeitos, tornam-se imutveis e irrevogveis
   (STF, Smula 473). Conquanto alguns compreendam somente
   possvel a arguio de inconstitucionalidade dos atos gerais (a pro-
   psito, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito administrativo, cit., p.
   216), temos, data venia, posio diametralmente oposta pela simples
   constatao de que nem todo ato geral ou normativo comporta o
   controle concentrado de constitucionalidade e porque, em regra,
   decorrem os atos administrativos gerais de normas legais (controle
   de legalidade), admitindo, por exemplo, a impetrao de mandado
   de segurana ou o ajuizamento de ao popular e coletiva. O que
   para alguns constitui a nica opo, para ns constitui exceo. Por
   fim, o controle realizado a partir do eventual excesso do agente
   -- se exorbitou a funo normativa -- tambm permite o contro-
   le de legalidade e no necessariamente de constitucionalidade.
b) Quanto ao alcance de seus efeitos, ou aos seus efeitos, os atos podem
   ser internos e externos, conforme os produzam dentro ou fora da
   Administrao. Ambos dependem de publicao para operar efei-
   tos, podendo ser gerais ou individuais. Os atos de efeitos externos
   dependem de publicao externa. Como visto, uma vez consuma-
   dos os seus efeitos, os atos no mais comportam revogao.
c) Quanto ao seu objeto, os atos podem ser de imprio, de gesto ou de
   expediente. De imprio ser o ato que retratar a supremacia do inte-
   resse pblico, expressando o poder de coero do Poder Pblico (
   chamado de "ato de autoridade", resultante da potestade). De ges-
   to  o ato de administrao de bens e de servios da Adminis-
   trao, sem qualquer coero sobre os administrados, e bem assim

                                                                                131
      SINOPSES JURDICAS



         os puramente negociais, quando convergem os interesses da Admi-
         nistrao e do particular. De expediente  o ato de rotina interna e
         quase sempre preparatrio de outros atos ou componente de um
         procedimento.
      d) Quanto ao seu regimento, ou liberdade da Administrao para decidir,
         os atos podem ser vinculados e discricionrios, conforme preveja a lei
         que admita certa margem de liberalidade ou no para o administra-
         dor. Prevendo a opo do administrador, ser discricionrio; fixan-
         do de forma peremptria a possibilidade de edio,  vinculado. O
         ato que impe a aposentadoria compulsria  vinculado (a lei con-
         templa expressamente a sua ocorrncia); j a nomeao de deter-
         minado servidor para uma funo de confiana  discricionria (a
         lei fixa que a possibilidade, a oportunidade e a convenincia sero
         examinadas pelo administrador). Assim, sempre que a lei expressa-
         mente prever se o ato pode ser praticado, como ser editado e quando
         dever s-lo, tem-se o ato vinculado; se a lei, porm, fixa se o ato
         pode ser praticado e como o ser, deixando a oportunidade e con-
         venincia (quando) ao juzo do administrador, tem-se o ato discri-
         cionrio. A discricionariedade pode resultar de opo expressa na
         lei (o legislador confere a liberdade de escolha ao administrador),
         do emprego na lei de conceitos jurdicos indeterminados ou da
         impossibilidade lgica de o legislador prever todas as formas poss-
         veis de atuao administrativa. Os conceitos jurdicos podem ter
         sentido nico ou permitirem o reconhecimento de mais de um
         sentido (moral, ordem, bons constumes so exemplos recorrentes).
         Por vezes, a lei autoriza a prtica de um ato, porm o vincula a um
         motivo ou a uma finalidade indicados a partir de conceitos indeter-
         minados (para atender ao interesse pblico o servidor poder ser removido,
         por exemplo). Disso decorre a liberdade para o agente optar, deci-
         dir, quando o ato ser conveniente ao interesse pblico. No entan-
         to, h conceitos que so indeterminados para a cincia jurdica, mas
         seu sentido nico pode ser estabelecido, como ocorre com os con-
         ceitos tcnicos ou resultantes do convvio social. Por exemplo, a lei
         no estabelece o que se pode compreender por invalidez, e menos
         se diante de um dado infortnio o agente estar ou no incapaz
         para as atividades do seu cargo ou emprego pblico. O conceito

132
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



   (invalidez)  indeterminado para o agente ou para a Administrao,
   mas o seu contedo  fixado pela cincia mdica (o laudo pericial
   vincular a deciso a ser tomada pela Administrao).
e) Quanto  composio da vontade, os atos podem ser simples, complexos
   e compostos. Simples, quando provm de nica manifestao de
   vontade (simples singulares de um nico agente; simples compos-
   tos de vrias vontades provenientes do mesmo rgo, comisses e
   conselhos). Complexos, sempre que h conjugao de vontades de
   mais de um rgo (nomeao do procurador-geral da justia pelo
   governador, por exemplo). Compostos, sempre que a eficcia do ato
   somente  obtida pela ratificao ordenada por outro agente que
   no aquele que exteriorizou inicialmente a vontade do Poder P-
   blico (ratificao, visto).


 7     ESPCIES
       Tambm aqui a doutrina registra grande divergncia, limitando-
-se alguns  apresentao das espcies dos atos a partir de duas catego-
rias: quanto ao contedo (autorizao, licena, admisso, permisso, apro-
vao e homologao) e quanto  forma (decreto, portaria, resoluo,
circular, despacho e alvar). Estuda-se a seguir a clssica enumerao
das espcies de atos administrativos.

7.1. ATOS NORMATIVOS
      So atos que contm um comando geral, impessoal, como o
regulamento, o decreto, o regimento e a resoluo.
      O regimento  ato administrativo normativo de aplicao interna,
destinando-se a prover o funcionamento dos rgos. A resoluo  ato
editado por altas autoridades -- ministros e secretrios de Estado -- e
se destina a esclarecer situao prpria da sua rea de atuao. As de-
liberaes, que podem ser normativas ou meramente decisrias, retra-
tam a conjugao de vontade da maioria que compe o rgo cole-
giado, possuindo a natureza de ato normativo. Este no produz efeitos
concretos e imediatos, sob pena de perder tal caracterstica (STJ, RSTJ,
27/212).

                                                                                133
      SINOPSES JURDICAS



      7.2. ATOS ORDINATRIOS
            So atos disciplinadores da conduta interna da Administrao,
      endereados aos servidores, como as instrues, os avisos, os ofcios, as
      portarias, as ordens de servio, ou memorandos. As portarias normal-
      mente so utilizadas para designar servidores para determinada fun-
      o, ou do incio a sindicncia e a procedimento administrativo dis-
      ciplinar. Nessa hiptese dever, na medida do possvel, seguir supleti-
      vamente o regramento estabelecido pela legislao processual penal
      (Cdigo de Processo Penal). As ordens de servio e os memorandos,
      por vezes, do incio  execuo do contrato administrativo, indican-
      do ao particular a possibilidade de iniciar a contraprestao avenada.

      7.3. ATOS ENUNCIATIVOS
            Enunciativos so os atos que apenas atestam, certificam ou de-
      claram uma situao de interesse do particular ou da prpria Admi-
      nistrao, tal como ocorre com as certides, atestados, pareceres nor-
      mativos, pareceres tcnicos. A certido no pode ser negada pela Ad-
      ministrao ao legtimo interessado (CF, art. 5, XXXIV, b). Ela con-
      signa o registro em livro, papel ou documento oficial. O atestado
      apenas comprova um fato havido, ainda que sujeito a alterao. Os
      pareceres tcnicos no se sujeitam a modificao pelo superior hierr-
      quico, porquanto no h subordinao em matria tcnica. Os pare-
      ceres podem ser facultativos, obrigatrios ou vinculantes. Os pareceres vin-
      culantes, ou imperativos, porque obrigam a Administrao ao seu
      acatamento, podem gerar a responsabilizao daquele que os emite
      (STF, MS 24.584). Exemplo disso so os pareceres tcnicos oriundos
      das Consultorias Jurdicas das Secretarias de Estado, que no se sujei-
      tam a controle hierrquico e que podem, se a lei assim determinar,
      reunir o atributo da imperatividade para a prpria Administrao.

      7.4. ATOS NEGOCIAIS
            Negociais so os atos que exprimem manifestao de vontade
      bilateral e concordante: Administrao e particular sugerindo a reali-
      zao de um negcio jurdico. So editados a partir da manifestao de
      vontade do particular e a edio no depende, portanto, da imperati-

134
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



vidade. Licena, autorizao e permisso so os exemplos correntes. A
licena, a autorizao (espcies de alvar) e a permisso so expedidas
a pedido ou a requerimento do interessado, carecendo sempre da ma-
nifestao concordante da vontade de ambos. A licena no pode ser
negada sempre que cumpridas as exigncias para a sua obteno,
constituindo esta direito individual lquido e certo. Da ser indeniz-
vel a sua revogao posterior. A autorizao pode ser recusada e a
qualquer tempo invalidada. A permisso exprime, por fim, faculdade
outorgada ao particular para a utilizao especial de bem pblico ou
prestao de servio pblico. Exemplos: alvar de licena para edificar,
construir e exercer profisso; autorizao para o porte de arma de
fogo, para caa e pesca amadoras; permisso para a instalao de banca
de jornais e revistas em logradouro pblico. As permisses devem ser
licitadas (CF, art. 175).

7.5. ATOS PUNITIVOS
      Punitivos so os atos que contm uma sano imposta ao parti-
cular ou ao agente pblico ante o desrespeito s disposies legais,
regulamentares ou ordinatrias. So exemplos a multa administrativa
(nica a depender do Judicirio para a sua execuo), a interdio
administrativa, a destruio de coisas, o afastamento temporrio de
cargo ou funo pblica.Todos dependem de procedimento adminis-
trativo contraditrio (ampla defesa, inclusive) e so de iniciativa vin-
culada.


 8     ATOS DE DIREITO PRIVADO
      Para exprimir a sua vontade e realizar negcios de seu interesse
pode a Administrao valer-se de institutos prprios do direito priva-
do tal como ocorre na compra e venda, na emisso de ttulos de cr-
dito, na doao e na alienao. Aqui e ali so aplicveis institutos de
direito civil e de direito comercial. Assim, pratica a Administrao atos
regidos pelo direito privado, baseados no direito civil e no direito
comercial, no sendo esses atos administrativos propriamente ditos
(haver, porm, incidncia do regime jurdico a que se submete a
Administrao).

                                                                               135
      SINOPSES JURDICAS




       9      EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
            As formas de extino dependem da natureza, espcie ou efeitos
      jurdicos do ato administrativo, divergindo a doutrina quanto  termi-
      nologia empregada. No entanto, concorrem, ao menos, sete formas
      usuais de extino ante:
            1. o exaurimento dos efeitos do ato administrativo;
            2. a revogao do ato;
            3. a anulao (ou invalidao);
            4. a cassao;
            5. a caducidade;
            6. a contraposio;
            7. a renncia.
            A extino pelo cumprimento dos efeitos  usual, normal ou natural
      (vencido o prazo, cumprida a ordem, extinto estar o ato). A revogao
       a extino ordenada por razes de mrito, pela apurao da oportu-
      nidade e convenincia (no convm ao interesse pblico a manuten-
      o do ato). A anulao deriva da constatao de ilegalidade praticada
      (o agente no  o competente; a finalidade  diversa da estatuda em
      lei; os motivos so inexistentes). A cassao pressupe o descumpri-
      mento de obrigaes fixadas no ato por seu destinatrio ou benefici-
      rio direto (como nas licenas). A caducidade  consequncia de nova
      norma cujos efeitos sejam contrrios aos decorrentes do ato (por
      exemplo, autorizao de uso de bem pblico conferida e posterior-
      mente proibida em lei). A contraposio  a extino ordenada por ato
      cujos efeitos so contrapostos ao primeiro (a extino dos efeitos do
      ato de nomeao pela subsequente demisso do servidor). A renncia
      decorre da manifestao de vontade do beneficirio do ato (autoriza-
      o para uso de bem pblico).

      9.1. ANULAO E REVOGAO
            A anulao e a revogao constituem, para o estudo, as principais
      formas de extino dos atos administrativos, operando relevantes efei-
      tos jurdicos. A anulao (ou invalidao)  obrigatria (constitui, em
      princpio, dever) sempre que a ilegalidade atinge a finalidade, os motivos
      e o objeto do ato administrativo. A violao da regra de competncia

136
                                               DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



poder ou no induzir  necessidade de anulao, conforme seja ou
no o ato privativo ou exclusivo. Se o ato  exclusivo de determinada
entidade ou privativo de determinado agente, mas foi editado por
outra entidade ou agente, dever ser anulado. A ratificao somente ser
possvel se a entidade possuir competncia para a matria e desde que
o vcio possa ser sanado.  que muitos atos so privativos de determi-
nadas autoridades, no admitindo ratificao posterior. No entanto, se
a prtica do ato por agente determinado no for essencial, ser poss-
vel a sua ratificao pela autoridade competente. A convalidao corres-
ponde ao ato posterior que sana o vcio identificado no ato preceden-
te. A ratificao corresponde ao ato praticado pelo agente competente
que aproveita o ato praticado por agente incompetente, corrigindo-o.
A anulao, que tambm pode ser ordenada pelo Judicirio, opera efei-
tos retroativos (ex tunc).
       A revogao, porque fundada na convenincia e oportunidade, ou
seja, depende de ato discricionrio, no pode incidir sobre atos vincu-
lados, atos que j exauriram os seus efeitos, atos meramente enunciativos e atos
procedimentais ou componentes do processo administrativo. A revogao (ex-
clusiva da prpria Administrao Pblica) no pode ser ordenada pelo
Judicirio, operar efeitos futuros (ex nunc), no atingindo (ou respei-
tando) direitos adquiridos (v. Smula 473 do STF).
       O tema sempre demandou estudos aprofundados e sugere cons-
tante divergncia doutrinria (cf. Diogenes Gasparini, Direito adminis-
trativo, cit., p. 89-104; Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de di-
reito administrativo, cit., p. 393-427; Odete Medauar, Direito administra-
tivo moderno, cit., p. 162-97; Weida Zancaner, Da convalidao e da inva-
lidao dos atos administrativos, 2. ed., So Paulo: Malheiros, 1996).
       Em sntese, tem-se o seguinte esquema:
                       Anulao                 Revogao
-- Quem pode ordenar Administrao e Judicirio apenas a Administrao
-- Motivo              ilegalidade              convenincia e opor-
                                                tunidade
-- Efeitos             ex tunc                  ex nunc
-- Direitos adquiridos inexistem                prevalecem
-- Pressuposto         processo administrativo  processo administrativo
                       processo judicial

                                                                                   137
      SINOPSES JURDICAS



      Formas de extino do ato
      -- exaurimento dos efeitos do ato
      -- revogao do ato
      -- anulao (ou invalidao)
         -- convalidao (ato que sana o vcio existente em ato anterior)
         -- ratificao (ato do agente competente que sana o vcio de competncia)
      -- cassao
      -- caducidade
      -- contraposio
      -- renncia


      10      SMULAS DO STF
           Smula 346:
           A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus pr-
      prios atos.
           Smula 473:
           A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados
      de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos;
      ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respei-
      tados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a aprecia-
      o judicial.

      QUADRO SINTICO  ATOS ADMINISTRATIVOS

                      -- toda manifestao de vontade que tenha por finalidade
       Atos Jurdicos adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direi-
                      tos.

                           -- manifestao de vontade, submissa ao regime jurdico
       Ato adminis-
                           administrativo, pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes
       trativo
                           e ordenada para a produo de efeitos jurdicos.

                           -- acontecimento que produz efeitos jurdicos (ex.: trans-
       Fato jurdico
                           curso do tempo e a consequente prescrio).

                           -- produz efeitos jurdicos para a Administrao Pblica
       Fato admi-
                           (ex.: transcurso do tempo e a aposentadoria compulsria
       nistrativo
                           de um servidor).


138
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



Fato da
                -- acontecimento, ocorrncia gerada pela Administrao
administra-
                Pblica (ex.: execuo de uma obra pblica).
o

                1. competncia;
Condies de
                2. finalidade;
validade dos
                3. forma;
atos admi-
                4. motivo;
nistrativos     5. objeto.

Elementos 
(presentes no   -- contedo e a forma do ato;
prprio ato)

                1. de existncia  objeto e a pertinncia administrativa

                                    subjetivo (sujeito); objetivos (motivo e
Pressupostos                       requisitos procedimentais); teleolgico
                2. de validade     (finalidade); lgico; e formalsticos (for-
                                   malizao) finalidade, causa e formali-
                                   zao.

                1. presuno de legitimidade, de legalidade e veracidade;
Atributos       2. autoexecutoriedade;
                3. imperatividade.

Ato Adminis-                          o ato administrativo que rene efi-
                Perfeito
trativo                            ccia e exequibilidade.

                                   a) gerais;
                1. destinatrios
                                   b) individuais;

                                   a) internos;
                2. efeitos
                                   b) externos;
Atos Admi-                         a) de imprio;
nistrativos.    3. objeto          b) de gesto;
Classificao                      c) de expediente;
Fundamental
                                   a) vinculados;
                4. regramento
                                   b) discricionrios;

                                   a) simples;
                5. composio
                                   b) complexos;
                da vontade:
                                   c) compostos;

                                                                                 139
      SINOPSES JURDICAS



                           1. Normativos -- Ex.: regulamento;
                           2. Ordinatrios -- Ex.: avisos, ofcios;
       Espcies            3. Enunciativos -- Ex.: certido;
                           4. Negociais -- Ex.: licena, autorizao;
                           5. Punitivos -- Ex.: multa administrativa.

       Atos de
       Direito             -- Ex.: doao.
       Privado

       Anulao e
       Revogao

                           Anulao                      Revogao

       Quem pode
                           Administrao e Judicirio    apenas a Administrao
       ordenar

                                                         convenincia e oportunida-
       Motivo              Ilegalidade
                                                         de

       Efeitos             ex tunc                       ex nunc
       Direito
                           inexistem                     prevalecem
       adquiridos

                           processo judicial
       Pressuposto                                       processo administrativo
                           processo judicial

                           1. exaurimento;
                           2. revogao do ato;
                           3. anulao (ou invalidao);
                           -- convalidao (ato que sana o vcio existente em ato an-
       Formas de           terior);
       Extino do         -- ratificao (ato do agente competente que sana o vcio
       Ato                 de competncia);
                           4. cassao;
                           5. caducidade;
                           6. contraposio;
                           7. renncia.

       Smulas  STF, 346, 473



140
                        CAPTULO X
                     AGENTES PBLICOS

 1     INTRODUO
       Como visto precedentemente (Captulo IV, item 5), toda pessoa
fsica que, a qualquer ttulo, exerce funes pblicas  considerada
"agente pblico". O vnculo jurdico que une a pessoa fsica  pessoa
poltica (Unio, Estados-Membros, Distrito Federal, Municpios) ou
s entidades da Administrao Indireta pode ser decorrente de eleio,
nomeao, designao, contratao, convocao, delegao e o exerccio pode
ser gratuito ou remunerado. Exercendo funo pblica,  agente p-
blico. Dois so os requisitos propostos por Celso Antnio Bandeira de
Mello: "um, de ordem subjetiva, isto , a natureza estatal da atividade
desempenhada; outro, de ordem subjetiva: a investidura nela" (Curso
de direito administrativo, cit., p. 227). Exercendo a pessoa fsica sem que
exista correspondente investidura, tem-se a figura do agente de fato, o
que pode ocorrer seja porque a investidura tenha sido invalidada ou
porque nem sequer ocorreu.
       Do sistema constitucional decorrem diversas espcies de agentes
pblicos: a) agentes polticos; b) servidores pblicos; c) empregados
pblicos; d) servidores temporrios; e) agentes delegados; f) ocupantes
de cargos em comisso; g) particulares em regime de delegao e co-
laborao; h) servidores militares. Hely Lopes Meirelles (Direito admi-
nistrativo brasileiro, cit., 412) sugere que da Constituio decorra a se-
guinte classificao: agentes polticos, servidores em sentido estrito ou
estatutrios, empregados pblicos e os contratados por tempo deter-
minado.
       Adotando como parmetro a natureza do vnculo jurdico e o
regime a que se submete a pessoa fsica exercente da funo, temos:
a) agentes polticos -- os que exercem mandato eletivo ou funes
    primrias do Estado, percebem subsdios, atuam pelo Estado e pra-

                                                                              141
      SINOPSES JURDICAS



           ticam atos de governo, sujeitando-se a formas prprias de respon-
           sabilizao e possuem prerrogativas especiais. So os Chefes do
           Executivo Federal (Presidente da Repblica), Estadual (Governa-
           dor) Distrital (Governador), Municipal (Prefeito), alm de Minis-
           tros, Membros do Judicirio e do Ministrio Pblico. As prerroga-
           tivas podem ser, alm do mandato para os primeiros, a vitalicieda-
           de para os Magistrados e membros do Ministrio Pblico;
      b)   servidores pblicos civis -- incumbidos do exerccio da funo
           administrativa civil (no militar), regidos pelas normas dos arts. 39
           e seguintes da Constituio Federal, podem receber subsdios ou
           vencimentos, quando ocupantes de cargos de provimento efetivo
           ficam sujeitos ao estgio probatrio e adquirem estabilidade. Esto
           sujeitos a regime estatutrio (geral ou peculiar);
      c)   servidores pblicos militares -- os que integram as carreiras mili-
           tares dos Estados, do Distrito Federal e Territrios e das Foras
           Armadas (CF, arts. 42 e 142,  3);
      d)   empregados pblicos -- ocupantes de emprego pblico, remune-
           rados por salrios e sujeitos s regras da Consolidao das Leis do
           Trabalho. Em regra, vinculados s entidades empresariais (empresas
           pblicas e sociedades de economia mista) ou exercentes de fun-
           es que no sejam prprias de cargos pblicos, mas desde que
           sujeitos s regras da Consolidao das Leis do Trabalho;
      e)   servidores temporrios -- contratados para atender a situaes
           transitrias, excepcionais (CF, art. 37, IX).


       2       REGIME JURDICO
            Por regime jurdico pode ser compreendido o conjunto de
      princpios e de regras jurdicas dispostas  regulao das relaes de
      natureza funcional estabelecidas pela Administrao e seus agentes,
      servidores ou no.
            O regime estatutrio pode ser geral, aplicvel a todos os servido-
      res de uma determinada pessoa poltica (da Administrao Pblica
      Federal, Estadual, Municipal, por exemplo) ou pode ser peculiar de
      algumas carreiras, como ocorre em relao  Magistratura, ao Minis-
      trio Pblico, em cujas leis orgnicas encontram-se regras prprias da

142
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



relao funcional estabelecida pelos agentes. A autonomia deferida
para as pessoas polticas permite a cada uma o estabelecimento do
regime prprio aos seus servidores, como ocorre, por exemplo, no
mbito da Unio (Lei n. 8.112, de 1990). A iniciativa da lei que disci-
pline o regime jurdico dos servidores pblicos do Executivo  de
competncia do Chefe do Executivo (CF, art. 61,  1, II, c). No en-
tanto, no apenas o "estatuto" dispe sobre normas aplicveis aos ser-
vidores, podendo leis de abrangncia nacional dispor sobre deveres,
direitos ou restries. Basta verificar, por exemplo, que a Lei n.
8.429/92 (lei de improbidade administrativa)  a todos aplicvel, assim
como os crimes funcionais previstos no CP, dentre outras tantas.
       O regime jurdico aplicvel a todos os agentes, servidores ou
no, no pode ignorar as normas constitucionais incidentes para o
exerccio das funes administrativas, e da CF decorre em princpios
e regras aplicveis evidentemente a todas as pessoas polticas e seus
agentes (como o princpio do acesso por concurso, as regras de apo-
sentao, as regras de acumulao, teto remuneratrio etc.).
       Sendo o regime jurdico o estatutrio, a competncia para diri-
mir eventuais conflitos ser da Justia Comum (Federal, Estadual ou
Distrital). No h relao contratual, empregatcia, mas relao estatu-
tria.
       Servidores ocupantes de emprego pblico, os chamados empre-
gados pblicos, sujeitam-se s regras da CLT, mantm relao de tra-
balho de natureza contratual e seus litgios podem ser julgados pela
Justia do Trabalho. A aplicao do regime celetista no afasta a aplica-
o das mesmas normas constitucionais (acesso por concurso, aposen-
tadoria etc.), mas h uma unicidade e o regime ser igual para todas as
pessoas polticas e seus empregados. No mbito da Administrao Fe-
deral, a Lei n. 9.962, de 2000, instituiu o regime de emprego pblico,
cujas normas devem ser compatibilizadas com as regras da CLT.
       H, ainda, servidores contratados por tempo determinado e para
atendimentos excepcionais (CF, art. 37, IX). A estes servidores deve
ser aplicvel regime prprio ou peculiar no lhes sendo aplicveis
inteiramente o regime da CLT. Nessa hiptese, a contratao no se
dar por tempo indeterminado e menos ainda poder se constituir
regra de admisso. Jos dos Santos Carvalho Filho (Manual de direito

                                                                               143
      SINOPSES JURDICAS



      administrativo, cit., p. 544-545) sugere trs caractersticas fundamentais:
      a) determinabilidade temporal; b) temporariedade; c) excepcionalidade.
            A contratao d-se por tempo certo, a atividade deve ser tem-
      porria ou no permanente (se permanente, deve ser atribuda a cargo
      ou emprego pblico e no justifica a contratao nesses moldes) e a
      necessidade h de ser excepcional. A excepcionalidade tanto  da
      contratao como da atividade reclamada pelo interesse pblico.
            No mbito da Administrao Federal as contrataes dessa natu-
      reza devem atender s prescries da Lei n. 8.743, de 1993.

       3      REGIME JURDICO NICO
            No subsiste o chamado "regime jurdico nico" por fora da
      Emenda Constitucional n. 19/98, que alterou o disposto no art. 39 da
      Constituio Federal. Como visto, a Administrao pode contratar
      agentes pblicos sob a regncia de mais de um regime legal. A Admi-
      nistrao Federal  regida, por exemplo, pelas Leis n. 8.112/90 (esta-
      tutrios) e n. 9.962/2000 (regime de emprego pblico). A Lei n.
      9.962/2000 somente  aplicvel queles que ocupam empregos p-
      blicos (no  aplicvel aos ocupantes de cargos pblicos de provimen-
      to em comisso), e tanto remete para a aplicao de normas estatudas
      na Consolidao como ordena regras especficas (rege, por exemplo, a
      forma de resciso unilateral do contrato de trabalho -- art. 3). O
      regime estatutrio  o reservado para a regncia da relao estabeleci-
      da pela Administrao com os titulares de cargos efetivos, prprio para
      as pessoas jurdicas de direito pblico, enquanto as relaes de empre-
      go podem ser estabelecidas com agentes cujas funes no sejam tpi-
      cas do Estado, exclusivas do Estado (como os servios de apoio capa-
      zes de serem tambm executados no setor privado). As relaes de
      emprego (Consolidao das Leis do Trabalho) no so admissveis
      para os ocupantes de cargos pblicos, apenas para os chamados em-
      pregados pblicos. Mas h, como visto, incidncia de mais uma norma
      legal para a regncia dos agentes. H pluralidade normativa (Cdigo
      Penal, Lei de Improbidade, normas previstas na Constituio Federal).
      Os agentes comunitrios de sade e os agentes de combate s ende-
      mias (CF, art. 198,  4), por exemplo, so admitidos por processo se-

144
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



letivo pblico (regulado pela Lei n. 11.350/2006) e ficam sujeitos s
normas da Consolidao das Leis do Trabalho, salvo se a lei local dis-
puser de modo contrrio.
      A adoo do "regime jurdico nico" obriga as pessoas polticas
a adotarem um s regime a todos os agentes pblicos da Administra-
o Direta e da Administrao Indireta, excludas apenas as empresas
pblicas e sociedades de economia mista. H, ao menos, trs posies
acerca do tema: a) do regime nico decorreria apenas a possibilidade
de adoo do regime estatutrio; b) o regime nico seria aplicvel
para a Administrao Direta; c) o regime uma vez adotado seria apli-
cvel apenas para as pessoas jurdicas de direito pblico integrantes da
Administrao Indireta, alm da Administrao Direta.
      A Emenda Constitucional n. 19/98 afastou o regime jurdico
nico, porm o STF suspendeu liminarmente o disposto no art. 39,
caput, da Constituio Federal, por vislumbrar inconstitucionalidade
formal (ADIn 2.135, j. 2-8-2007). Como a deciso no operou efeitos
ex tunc, subsistem as diferentes normas que estabelecem mais de um
regime a cada pessoa poltica. Por fim, ainda que restabelecido o regi-
me jurdico nico, cada pessoa poltica conservar competncia para
disciplin-lo em seu mbito.

 4     ACESSIBILIDADE
       Os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasi-
leiros e estrangeiros (CF, art. 37, I, com redao dada pela EC n. 19/98),
na forma da lei. Assim, desde a reforma administrativa (19-6-1998)
no apenas os brasileiros natos ou naturalizados, mas tambm os es-
trangeiros (que antes apenas podiam ingressar no servio pblico em
universidades e instituies de pesquisa cientfica e tecnolgica fede-
rais) tm direito ao acesso aos cargos, empregos e funes pblicas.
       H, porm, cargos privativos de brasileiros natos (excepcionais e
somente os contemplados na Constituio Federal): Presidente e Vi-
ce-Presidente da Repblica; Presidente da Cmara dos Deputados e
do Senado Federal; Ministro do STF; membro de carreira diplomti-
ca; oficial das Foras Armadas e Ministro de Estado da Defesa (CF, art.
12,  3).

                                                                                145
      SINOPSES JURDICAS



           O acesso ao cargo, emprego ou funo pode ou no decorrer de
      concurso pblico e a forma do provimento depender da condio
      do agente ou da natureza do cargo, como veremos na sequncia.

      4.1. CONCURSO DE INGRESSO
            Ressalvadas as hipteses de investidura (provimento) para cargos
      eletivos (como o de parlamentares, do Chefe e Vice do Executivo),
      exigem os princpios da isonomia, da moralidade administrativa e da
      eficincia que a Administrao Pblica, em regra, recrute os seus
      agentes por meio de concurso pblico; concurso de provas ou de
      provas e ttulos (CF, art. 37, II). O concurso  regido pelos princpios
      da publicidade, da competitividade e da igualdade entre os concor-
      rentes, realizado pelo sistema de mrito e destinado  verificao da
      capacidade do concorrente. Descende logicamente do princpio re-
      publicano e, como dito, a no exigncia significa violao da morali-
      dade administrativa.
            A exigncia do concurso no se aplica aos cargos declarados em
      lei de livre nomeao ou provimento, como tambm pode ser dispen-
      sada para a excepcional contratao de servidores temporrios (CF,
      art. 37, V e IX). As funes de confiana (direo, chefia e assessora-
      mento) no exigem concurso, j que acessveis apenas aos servidores
      de carreira (CF, art. 37,V, redao dada pela EC n. 19/98). As contra-
      taes por tempo determinado (CF, art. 37, IX) somente so admitidas
      para atender a necessidade temporria de excepcional interesse pbli-
      co, e quando possvel devem exigir seleo pblica (v. Lei n. 8.745/98).
      Por fim, excepcionando a regra do concurso obrigatrio, prev a
      Constituio Federal (art. 198,  4) a possibilidade da contratao de
      agentes comunitrios de sade e de agentes de combate s endemias, por
      mero processo seletivo pblico (Lei n. 11.350/2006).
            O processo seletivo deve ser de provas ou de provas e ttulos e
      poder estabelecer requisitos que respeitem a natureza das atividades,
      observados os princpios do art. 37, caput, da Constituio Federal. A
      referida lei veda, salvo em hipteses excepcionais, a contratao tem-
      porria ou terceirizada daqueles agentes pblicos.
             livre a participao nos concursos pblicos, mas desde que
      atendidas as exigncias impostas por lei, repetidas ou no no edital (ou

146
                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



regulamento). O acesso ao cargo ou emprego tanto exigem do candi-
dato a satisfao de requisitos subjetivos (dizem respeito ao candidato, a
escolaridade, exames de sade etc.) como tambm exigem o atendi-
mento de requisitos objetivos (dizem respeito s funes, como as provas
de conhecimentos). Nesse sentido, Jos dos Santos Carvalho Filho
(Manual de direito administrativo, cit., p. 577). As condies para a parti-
cipao devem estar previstas em lei e devem respeitar as peculiarida-
des das funes prprias do cargo ou emprego pblico. H requisitos
para o concurso (para a participao e que devem estar previstos no
edital ou no Regulamento) e h requisitos prprios do cargo ou emprego
(previstos em lei e fixados de acordo com as funes -- CF, arts. 37,
II, e 39,  3). Por isso, a fixao de limite de idade, por exemplo, deve
atender aos critrios da proporcionalidade e da razoabilidade (STF,
Smula 683: "O limite de idade para a inscrio em concurso pblico
s se legitima em face do art. 7, XXX, da Constituio, quando pos-
sa ser justificado pela natureza das atribuies do cargo a ser preenchi-
do"), podendo ser justificvel para determinadas atividades e inadmis-
svel para outras. No mais, o veto (indeferimento da inscrio ou re-
cusa) imotivado  participao no concurso  inadmissvel (STF, S-
mula 684).
       O concurso, como visto, deve observar os princpios da compe-
titividade, da igualdade e da publicidade. No  ele apenas homologa-
trio ou de carter habilitatrio; disputam os candidatos habilitados 
participao as vagas (ou cargos) postas em exame. Somente o legisla-
dor pode indicar a necessidade de realizao de exame psicotcnico
(STF, Smula 686) e ele deve obedincia a critrios objetivos, como
reiteradamente vem decidindo o STF.
       A Administrao deve estabelecer as condies para o concurso
e os requisitos de admisso de modo a melhor atender ao interesse
pblico. Os candidatos aprovados devero ser nomeados no prazo de
validade do concurso, observando-se sempre a ordem de classificao
(v., a propsito, Smula 15 do STF: "Dentro do prazo de validade do
concurso, o candidato aprovado tem direito  nomeao, quando o
cargo for preenchido com observncia da classificao". Tambm: "A
Administrao  livre para estabelecer as bases do concurso e os cri-
trios de julgamento, desde que o faa com igualdade para todos os

                                                                                 147
      SINOPSES JURDICAS



      candidatos, tendo, ainda, o poder de, a todo tempo, alterar as condi-
      es e requisitos de admisso dos concorrentes, para melhor atendi-
      mento do interesse pblico" -- Hely Lopes Meirelles, Direito adminis-
      trativo brasileiro, cit., p. 389). A anulao do concurso realizado pode
      ocorrer e ser decidida pela prpria Administrao (autotutela). No
      tendo ocorrido a investidura dos aprovados, ela independer da obser-
      vncia do contraditrio e ser imposta sem a participao dos aprova-
      dos. Diferentemente, porm, ser se a Administrao j tiver procedi-
      do s nomeaes, pois a anulao somente ser possvel com a instau-
      rao de processo administrativo que possibilite o exerccio da ampla
      defesa e contraditrio (STF, RE 213.523-SP).
             A possibilidade de o ingresso no servio pblico fazer-se direta-
      mente, sem concurso,  absolutamente excepcional.  que a Consti-
      tuio Federal prev hipteses excepcionais de contratao por tem-
      po determinado, ou servios de carter temporrio (art. 37, IX). Nes-
      sas hipteses, porm, o agente no ocupar cargo ou emprego pbli-
      co; exercer to somente a funo pblica.  correto o entendimento
      de que, sendo possvel a seleo pblica, esta deve ser realizada, ainda
      que para a contratao de temporrios.
             As entidades empresariais que compem a Administrao Indi-
      reta (as sociedades de economia mista e empresas pblicas explorado-
      ras de atividade econmica) esto sujeitas ao regime das empresas
      privadas (CF, art. 173,  1, II), sendo seus empregados regidos pela
      Consolidao das Leis do Trabalho, mas tal regime  parcialmente
      derrogado pelo disposto no caput do art. 37 da CF. Assim, tambm para
      a admisso de pessoal exige-se a realizao de concurso pblico, ou de
      processo seletivo que assegure a participao de qualquer interessado
      que satisfaa os requisitos objetivamente firmados. A doutrina no 
      unnime quanto  obrigatoriedade de concurso para acesso aos em-
      pregos de sociedades de economia mista e de empresas pblicas ex-
      ploradoras de atividade econmica. H quem defenda a no obriga-
      toriedade de adoo do mesmo regime das empresas privadas porque,
      dizem, por no ser condizente com a atividade econmica, poderia
      emperr-la. Mas foroso admitir a parcial derrogao do regime pri-
      vado pelo imperativo do art. 37 da CF, delas tambm exigindo-se o
      concurso pblico ou processo seletivo que respeite os parmetros da
      publicidade, da competitividade, da igualdade entre os concorrentes.

148
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



      Vencido o concurso, passa o aprovado a deter direito subjetivo 
nomeao se esta vier a ocorrer. Posio majoritria afirma deter o
candidato mera expectativa de nomeao, mas j h decises em sen-
tido oposto: o anncio de vagas gera direito subjetivo dos classificados
 nomeao (STF, RE 192.568-0/PI, RMS 24.119). No STJ, h firme
posicionamento no sentido de que a veiculao da necessidade de
prover determinado nmero de vagas torna os atos de nomeao e
posse vinculados, titularizando o candidato aprovado direito lquido e
certo (RMS 22.597/MG, publicado em 25-8-2008), tendo assim de-
cidido tambm o STF (RE 227.480/RJ). A posio que tende a pre-
valecer  a de reconhecer ao aprovado o direito  nomeao. Assim, os
candidatos aprovados dentro do nmero de vagas colocadas em con-
curso tm direito subjetivo  nomeao; j os classificados em nmero
excedente tm mera expectativa de direito.
      O concurso tem validade por at dois anos, prorrogvel por
igual perodo uma nica vez (CF, art. 37, III), e as nomeaes obser-
varo a ordem de classificao (CF, art. 37, IV). O provimento do
cargo d-se pela nomeao (por decreto, por portaria); a investidura
decorre da posse, que  a condio para o exerccio da funo pblica,
e a partir desta passa o servidor a deter direitos inerentes ao seu cargo
(TJSP, RDA, 52/137). Tanto a posse como o exerccio ficaro condi-
cionados  apresentao de declarao de bens e de valores, por fora
da Lei n. 8.429, de 4 de junho de 1992.
      Se o servidor  nomeado, tomar posse e no entrar em exerccio
dar ensejo  exonerao (item 6.3 -- Vacncia). Os impedimentos de
acumulao de cargos, restries e incompatibilidades previstos na
Constituio e no regime jurdico a que estiver submetido o servidor
somente sero exigidos a partir da posse, no bastando a sua nomeao.
      Vale notar que o concurso tem em mira a verificao dos co-
nhecimentos tericos e prticos do candidato, enquanto o estgio
(como veremos) deve apurar a aptido do exerccio das funes pr-
prias do cargo ou emprego pblico.
      Conquanto a todos sejam aplicveis as mesmas regras de acesso
(isonomia, igualdade), reserva a Constituio Federal para alguns trata-
mento diferenciado, como ocorre em relao s pessoas com deficincia,
como tambm impe exigncias prprias para o acesso a determinados
cargos (como ocorre em relao  Magistratura e ao Ministrio Pblico).

                                                                               149
      SINOPSES JURDICAS



      4.2. PESSOA COM DEFICINCIA -- INCLUSO SOCIAL
            Ordena a Constituio Federal (art. 37,VIII) que a Administra-
      o Pblica reserve na lei percentual dos cargos e empregos pblicos a serem
      providos por pessoas portadoras de deficincia. Trata-se, como aponta
      Jos dos Santos Carvalho Filho (Manual de direito administrativo, cit., p.
      579), de dever jurdico da Administrao e direito subjetivo  participao
      nos concursos pblicos deferido s pessoas com deficincias. A Lei n.
      7.853/99, regulamentada pelo Decreto n. 3.298/99, obriga a Admi-
      nistrao a reservar de 2 a 5% dos cargos s pessoas com deficincia.
      Trata-se de autntica ao afirmativa ou instrumento de incluso so-
      cial que almeja inserir no mercado de trabalho (no caso, no servio
      pblico) pessoas habilitadas para o exerccio das funes, mas que
      apresentem condies especiais. Nesse sentido, por exemplo, a Smu-
      la 377 do STJ, que admite aos portadores de viso monocular a pos-
      sibilidade de participao, em concurso pblico, s vagas reservadas
      aos deficientes. H de se respeitar o critrio da eficincia, o candidato
      deve satisfazer os requisitos objetivos para o ingresso no servio, mas
      ter em seu favor a reserva de percentual mnimo destinado aos can-
      didatos nas mesmas condies. A reserva de cargos vagos e postos em
      concurso obriga a Administrao a divulgar duas listas de aprovados,
      sendo uma preenchida exclusivamente por candidatos nessa condio.

      4.3. ATIVIDADE JURDICA
            A Constituio Federal passou a exigir para o ingresso nos car-
      gos iniciais da Magistratura e para o ingresso na carreira do Ministrio
      Pblico, alm do bacharelado em Direito, o exerccio de, no mnimo,
      trs anos de atividade jurdica (CF, arts. 93, I, e 129,  3, com a reda-
      o trazida com a EC n. 45/2004 -- Reforma do Judicirio e do
      Ministrio Pblico). Adotando interpretao restritiva da exigncia, o
      CNJ (Conselho Nacional de Justia) e o CNMP (Conselho Nacional
      do Ministrio Pblico) fixaram entendimento de que a atividade ju-
      rdica capaz de ser considerada ser apenas a que se efetivar aps o
      bacharelado e desde que prepondere a utilizao de conhecimentos
      jurdicos ou a interpretao e aplicao de normas jurdicas, excluin-
      do-se qualquer possibilidade de aproveitamento da contagem do es-
      tgio acadmico ou qualquer outra atividade anterior ao bacharelado.

150
                                               DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



Admitindo a extenso da regra, tambm consideram como atividade
jurdica a frequncia e o aproveitamento a cursos de ps-graduao
quando promovidos por instituio de ensino que as normas regula-
mentares especificam (CNJ, Res. n. 11/2006 e CNMP, Res. n. 4 e
Res. n. 11/2006). O CNMP editou, em maro de 2008, nova resolu-
o (Res. n. 39), que estabelece: "Art. 1 Considera-se atividade jurdica,
desempenhada exclusivamente aps a obteno do grau de bacharel em Direi-
to, aquela exercida por ocupante de cargo, emprego ou funo, inclusive de
magistrio superior, para cujo desempenho se faa imprescindvel a concluso do
Curso de Direito. Pargrafo nico. Consideram-se, tambm, atividade jurdica,
desde que integralmente concludos com aprovao, os cursos de ps-graduao
em Direito, ministrados pelas Escolas do Ministrio Pblico, da Magistratura
e da Ordem dos Advogados do Brasil, de natureza pblica, fundacional ou
associativa, bem como os cursos de ps-graduao reconhecidos, autorizados ou
supervisionados pelo Ministrio da Educao ou pelo rgo competente. Art.
2 A comprovao do perodo de trs anos de atividade jurdica dever ser do-
cumentada e formalizada no ato da inscrio definitiva ao concurso".
      Como compreendemos, porm, as atividades jurdicas podem
ser anteriores ao bacharelado, contemporneas ou posteriores, no
exigindo a norma constitucional prtica efetiva da advocacia, o que
inviabilizaria o aproveitamento de experincias anteriores ao curso de
formao. Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justia decidira que
a prtica forense pode corresponder ao exerccio de qualquer ativida-
de relacionada s lides forenses, inclusive o estgio obrigatrio das
faculdades (MS 4.639/DF, rel. Min. Edson Vidigal, j. 13-12-1999,
dentre tantos). As resolues emanadas do CNJ e do CNMP, no en-
tanto, tm contedo diverso e obrigam todas as carreiras da Magistra-
tura e do Ministrio Pblico. Os trs anos de atividade jurdica devem
ser posteriores ao bacharelado e no ser qualquer atividade conside-
rada como "jurdica" para fins de concurso e admissibilidade.


 5      CARGOS EM COMISSO E FUNES DE
        CONFIANA
     A exigncia do concurso pblico somente se d em face dos
cargos efetivos, ou de provimento efetivo, no sendo exigido para o
exerccio temporrio de funo pblica (provimento temporrio),

                                                                                   151
      SINOPSES JURDICAS



      para os cargos declarados em lei de provimento em comisso e para as
      "funes de confiana".
            As funes de confiana s podem ser exercidas por servidores
      pblicos, j concursados, portanto. Destinam-se apenas s "atribuies
      de direo, chefia e assessoramento" (CF, art. 37,V).
            Os cargos em comisso, ou seja, os que admitem o provimento
      independentemente de concurso -- "livre nomeao" (CF, art. 37, II),
      tambm so destinados exclusivamente s "atribuies de direo, che-
      fia e assessoramento", devendo parte deles ser preenchida to s por
      servidores pblicos, como deter mina o inciso V do art. 37 da Constitui-
      o Federal. Por conta dessa disposio constitucional, a lei deve fixar os
      "casos, condies e percentuais mnimos" para o provimento, por ser-
      vidores, dos cargos em comisso, fixando, via de consequncia, os que
      admitiro o provimento sem concurso. A criao desses cargos dever
      atender aos princpios expressos no prprio art. 37 do texto constitu-
      cional e, em especial, ao princpio da razoabilidade. A nomeao no
      pode recair em pessoa fsica que no denote reunir aptido tcnica para
      o exerccio das funes atinentes ao cargo, sob pena de se ter por viola-
      dos os princpios da moralidade administrativa e da impessoalidade.
            A nomeao para cargos em comisso ou funes de confiana
      no pode recair em pessoa que mantenha relaes de parentesco com
      o nomeante. O chamado nepotismo no  tolerado, porque representa
      violao, dentre outros, do princpio da moralidade administrativa.
      Nesse sentido a Smula Vinculante 13 do STF, de 21-8-2008. Idnti-
      ca vedao j era aplicvel no mbito do Poder Judicirio e do Minis-
      trio Pblico, por fora de resolues do Conselho Nacional de Jus-
      tia (Res. n. 7, de 18-10-2005) e do Conselho Nacional do Minist-
      rio Pblico. A Smula Vinculante no impede apenas a nomeao de
      cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afi-
      nidade, at o terceiro grau, da autoridade nomeante, mas tambm de
      servidor da entidade da Administrao que ocupe cargo em comisso
      ou funo de confiana, proibindo as nomeaes ou designaes re-
      cprocas (parente de um agente poltico nomeado por outro agente
      poltico da mesma entidade ou Poder do Estado). No mbito do Ju-
      dicirio e do MP, alm da vedao s nomeaes naqueles moldes,
      tem-se tambm a proibio da manuteno dos que j tenham sido
      nomeados. Confira adiante o teor da Smula citada (item 15).

152
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I




 6     ACUMULAES
       Incide para os ocupantes de cargos e empregos pblicos a proi-
bio da acumulao de cargos remunerados, salvo se houver compa-
tibilidade de horrio e se se referir:
a)  de dois cargos de professor;
b)  de um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico;
c)  de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade,
    com profisses regulamentadas (CF, art. 37, XVI).
       A proibio alcana a Administrao Indireta e mesmo as pesso-
as jurdicas de direito privado nas quais o Estado tenha participao
acionria, ainda que por meio de empresas pblicas ou sociedades de
economia mista. A acumulao de cargos tanto pode comprometer a
eficincia (princpio da Administrao Pblica) como sugere violao
da igualdade ou do acesso aos cargos e empregos a todos possvel.
       H, porm, cargos e carreiras com normas prprias e que podem
admitir a acumulao, desde que haja compatibilidade de horrios:
a) vereadores podem acumular cargos, desde que o horrio de traba-
    lho seja compatvel, tendo direito a perceber a remunerao e o
    subsdio;
b) magistrados somente podem acumular uma funo no magistrio;
c) promotores de justia somente podem acumular uma funo no
    magistrio.
        vedada, ainda, a acumulao de proventos de aposentadoria
com a remunerao de cargos, empregos ou funes pblicas, ressal-
vadas as hipteses de acumulao possvel na ativa: os cargos eletivos e
os cargos em comisso. A acumulao de aposentadoria somente 
possvel se ela j existia na ativa. As alteraes introduzidas pela Emen-
da Constitucional n. 20/98 apenas reproduzem entendimento majo-
ritrio do Supremo Tribunal Federal e da doutrina (v. STF, RE
163.204-6/SP).
       Prev, por fim, a Constituio Federal a proibio de o servidor
militar aceitar outro cargo ou emprego pblico, salvo se passar para a
reserva. O acmulo temporrio  admitido, porm o militar perma-
necer como agregado ao quadro da carreira que integra (art. 142, 
3, II).

                                                                                153
      SINOPSES JURDICAS



      6.1. INVESTIDURA OU PROVIMENTO
              forma de vinculao do agente ao cargo ou  funo d-se o
      nome de investidura ou provimento. A investidura contrape-se  vacn-
      cia, forma de desligamento do agente pblico do cargo ou funo, e
      pode ser: poltica, originria ou derivada, vitalcia, efetiva ou em comisso.
      a) Poltica  a decorrente de eleio (CF, arts. 2 a 14) para mandatos
          (presidente da Repblica, senadores, deputados federais, governa-
          dores, deputados, prefeitos, vice-prefeitos e vereadores), assim como
          para altos cargos da Administrao e para os em comisso nas mes-
          mas circunstncias (ministros, secretrios, procurador-geral da Re-
          pblica e procurador-geral da justia). Dependem sempre do ple-
          no gozo de direitos polticos e do preenchimento de requisitos
          especficos (somente pode ser procurador-geral da justia, por
          exemplo, membro do Ministrio Pblico dos Estados). Os primei-
          ros (eleitos para mandato) exercero as funes correspondentes
          ao cargo por tempo certo; os nomeados (ministros e secretrios)
          so exonerveis a qualquer tempo (ad nutum). O chefe do Minis-
          trio Pblico (procurador-geral da Repblica e procurador-geral
          da justia) tambm exerce as funes correspondentes ao cargo
          por tempo certo, ou a prazo certo.
      b) A originria corresponde  primeira forma de vinculao do agen-
          te (CF, art. 37, II) e a derivada pressupe vinculao anterior (pro-
          moo, remoo, permuta). Ambas pressupem, via de regra, con-
          curso: externo (originria) ou interno (derivada). O provimento
          originrio decorre, em regra, do ato de nomeao e que confere ao
          agente o direito  posse e ao exerccio. Sem a posse, o provimento
          no se perfaz ou o nomeado no ser considerado agente pblico
          ou servidor. A posse (ato bilateral) constitui dever para o nomeado
          e deve ocorrer no prazo fixado na nomeao ou previsto em lei.
          O provimento derivado est presente tambm na reintegrao, readmis-
          so, aproveitamento e reverso. A reintegrao corresponde ao retorno
          ao cargo anterior por anulao do desligamento (o agente retorna
          com os mesmos direitos), podendo ser judicial ou administrativa,
          conforme decorra ou no de deciso judicial. Se o cargo j tiver
          sido ocupado por outro, este (o segundo) ser removido para cargo
          desimpedido ou permanecer em disponibilidade (CF, art. 41, 

154
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



    2). A readmisso correspondia  forma de retorno do servidor legal
    e corretamente desligado. Era discricionria e no podia ser im-
    posta pelo Judicirio. No  mais admitida (os estatutos no mais a
    contemplam). O trmino do perodo de disponibilidade corres-
    ponde ao aproveitamento, pelo qual o servidor retoma o exerccio
    de suas funes no cargo de que  titular. Reverso corresponde ao
    retorno do agente aposentado pblico ao cargo que ocupava ou a
    outro compatvel, normalmente condicionada a certo trato tem-
    poral ou  superao da limitao fsica ou mental que imps a
    aposentadoria por invalidez. A crtica que se faz a essa forma de
    provimento derivado  a de que no pressupe a realizao de
    novo concurso pblico seletivo, correspondendo, em tese, a burla
     exigncia constitucional (CF, art. 37, I). O STF compreende in-
    constitucional qualquer forma de provimento que "propicie ao
    servidor investir-se, sem prvia aprovao em concurso pblico
    destinado ao seu provimento, em cargo que no integra a carreira
    na qual anteriormente investido" (Smula 685).
       A Lei n. 8.112/90 prev como formas de investidura: 1) nome-
ao; 2) promoo; 3) readaptao; 4) reverso; 5) aproveitamento; 6)
reintegrao e 7) reconduo.
c) Vitalcia  a que confere carter de perpetuidade ao seu titular (ju-
    zes, promotores de justia, membros do Tribunal de Contas), exi-
    gindo processo judicial para o desligamento. O provimento de
    natureza vitalcia  privativo para os cargos assim declarados pela
    Constituio da Repblica e no pode ser aplicado a outros cargos
    ou funes pblicas.
d) A efetiva  adequada para os servidores pblicos, conferindo grau
    de estabilidade depois de vencido o perodo probatrio de trs
    anos (CF, art. 41). Aplicvel exclusivamente aos agentes sujeitos ao
    regime estatutrio e admitidos por concurso pblico.
e) A em comisso no confere vitaliciedade ou efetividade ao titular,
    sendo cabente nas nomeaes para cargos ou funes de confiana
    (CF, art. 37,V). A nomeao ser discricionria (o nomeante esco-
    lher o nomeado em razo de sua aptido e por vnculo de con-
    fiana).

                                                                              155
      SINOPSES JURDICAS



      6.2. ESTGIO PROBATRIO
             A Constituio Federal impe aos servidores pblicos e a outros
      agentes pblicos a necessidade de submisso a estgio probatrio,
      como tambm a avaliao especial de desempenho. No mbito da
      Administrao Pblica Federal (Lei n. 8.112/90, art. 20), o estgio
      tem durao de vinte e quatro meses e a avaliao deve levar em con-
      ta: a) assiduidade; b) disciplina; c) capacidade de iniciativa; d) produti-
      vidade; e) responsabilidade.
             A Constituio Federal manteve para os juzes e promotores de
      justia o estgio probatrio em dois anos (CF, arts. 95, I, e 128,  5, I,
      a), como tempo necessrio para o atributo da vitaliciedade. O ingres-
      so na carreira da Magistratura e do Ministrio Pblico, cujo cargo
      inicial  de substituto,  feito mediante concurso pblico de provas e
      ttulos; o agente adquire a vitaliciedade aps o estgio de dois anos de
      exerccio, atuando como etapa obrigatria a participao em curso
      oficial ou reconhecido por escola de formao e aperfeioamento de
      magistrados e membros do Ministrio Pblico (CF, arts. 93, IV, 95, I,
      128, I, a, e 129,  4, com a redao dada pela EC n. 45/2004 -- Re-
      forma do Judicirio e do Ministrio Pblico). A chamada Reforma
      do Judicirio instituiu o Conselho Nacional da Justia e do Minist-
      rio Pblico (CF, arts. 103-B e 130-A), mas a eles no atribuiu funo
      suficiente para a determinao do desligamento de juzes e promoto-
      res vitalcios. Exercem os Conselhos funes de mero controle admi-
      nistrativo e financeiro, podendo expedir atos regulamentares, receber
      reclamaes, rever processos disciplinares e determinar medidas, mas
      no deliberam acerca da perda do cargo, que continua a depender de
      sentena judicial transitada em julgado.
             O estgio probatrio necessrio para que o agente pblico seja
      considerado estvel deve ser de trs anos (CF, art. 41), mas o STJ e o
      STF j decidiram em sentido oposto, compreendendo que o perodo
      do estgio no sofreu modificao por fora da Emenda Constitucio-
      nal n. 19/98, permanecendo vlidas as disposies legais que o fixam
      em apenas dois anos (STF, MS 23.577-DF, rel. Min. Carlos Velloso;
      STJ, MS 9.373-DF, rel. Min. Laurita Vaz). As decises estabelecem
      distino entre a efetividade no cargo pblico (atributo do cargo ocu-
      pado pelo agente e obtida aps o estgio) e a estabilidade no servio

156
                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



pblico (somente obtida aps trs anos). A prevalecer o entendimento
exposto (a deciso do STJ  de 25-8-2004), o perodo do estgio
pode ser menor do que o fixado para a efetividade no servio pblico,
que por fora do art. 41 da Constituio Federal ser sempre de trs
anos. Assim, o disposto na Lei n. 8.112/90 (art. 20), que fixa o estgio
em vinte e quatro meses, no contraria o texto constitucional, como
tambm no contraria as normas estaduais ou municipais que fixarem
prazo menor do que trs anos.Veja-se que a vinculao do perodo do
estgio com o perodo indicado no art. 41 da Constituio Federal
(trs anos)  sugerida pela doutrina: v. g. Hely Lopes Meirelles (Direi-
to administrativo brasileiro, cit., p. 397), Diogenes Gasparini (Direito ad-
ministrativo, cit., p. 189), Celso Antnio Bandeira de Mello (Curso de
direito administrativo, cit., p. 258), Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Di-
reito administrativo, cit., p. 504-5), dentre tantos outros. De qualquer
modo, veja-se que a estabilidade somente poder ser obtida para os
ocupantes de cargos de provimento efetivo e sujeitos ao regime jur-
dico estatutrio, no se aplicando aos celetistas ou ocupantes de cargos
em comisso, ou, ainda, aos meros exercentes de funes transitrias
ou excepcionais.

6.3. VACNCIA
      O desligamento do agente pblico corresponde  sua destitui-
o do cargo, emprego ou funo. H vacncia nas hipteses de exo-
nerao, que pode ser a pedido ou no, demisso, falecimento, aposenta-
doria e readaptao. A exonerao "ex officio" pode ocorrer para os car-
gos vitalcios, efetivos ou em comisso. Para os primeiros, sempre
que no for satisfeito o estgio probatrio, ou quando o agente, a
despeito de ter tomado posse, no entra em exerccio (Lei n. 8.112/90,
arts. 34 e 35). A demisso  imposta pelo cometimento de falta disci-
plinar e tem a natureza de penalidade. A aposentadoria, transferncia
para a inatividade remunerada, pode ser voluntria (a pedido e desde
que satisfeitos certos requisitos), compulsria (obrigatria) e por inva-
lidez. A readaptao corresponde  investidura do agente em cargo
compatvel com a limitao que tenha sofrido em sua capacidade
fsica ou mental, fixada tal limitao em inspeo mdica (Lei n.
8.112/90, art. 24).

                                                                                 157
      SINOPSES JURDICAS



            A Lei n. 8.112/90 -- Estatuto dos Servidores Pblicos da
      Unio -- prev a ocorrncia da vacncia nas seguintes hipteses: a)
      exonerao; b) demisso; c) promoo; d) readaptao; e) aposenta-
      doria; f) posse em outro cargo inacumulvel e; g) falecimento do
      agente (art. 33).
            A Constituio Federal, por fora da Emenda Constitucional n.
      19/98, prev outras duas hipteses de desligamento: a) avaliao insa-
      tisfatria de desempenho (art. 41,  1, III); e b) para atender ao limi-
      te de despesas com pessoal ativo e inativo (art. 169,  4).
            A aposentadoria voluntria do emprego pblico no repercute
      no vnculo empregatcio, ou seja, no induz  resciso do contrato de
      trabalho (STF, RE 463.629/RS, j. 14-11-2006).

       7      SINDICALIZAO E DIREITO DE GREVE
            Os agentes pblicos tm direito  sindicalizao (CF, art. 37,
      VI) e a norma constitucional detm eficcia plena. O agente pbli-
      co no poder ser dispensado do servio pblico se estiver inscrito
      para eleio de cargo de direo ou representao sindical, durante
      o mandato e no perodo de um ano aps o seu trmino, salvo se vier
      a cometer falta grave, na forma que dispuser a lei, ou se for ocupan-
      te de cargo de provimento em comisso, quando poder, a qualquer
      tempo, ser dispensado (CF, arts. 37,VI, e 8,VIII). O Supremo Tribu-
      nal Federal j decidiu que a garantia prevista no art. 8, VIII (que
      impede a dispensa nas hipteses citadas) no  dirigida a proteger o
      agente ocupante de cargos em comisso (RE 183.884-SP, Informati-
      vo STF n. 152).
            J o exerccio do direito de greve suscita polmica. Ele pode ser
      exercido "nos termos e limites definidos em lei especfica" (CF, art. 37,
      VII). Como no foi editada a norma regulamentadora do dispositivo
      constitucional, inmeras decises judiciais consideravam inadequado
      o exerccio do direito de greve por servidores pblicos. No entanto,
      em outubro de 2007, o STF considerou aplicvel aos servidores p-
      blicos, ante a omisso do legislador, a Lei n. 7.783/89 e que regula-
      menta o direito de greve para a iniciativa privada na prestao de
      servios essenciais (MI 670-ES, 708-DF e 712-PA).

158
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



      O entendimento majoritrio do STF modifica posicionamento
anterior e que considerava o "preceito constitucional que reconheceu
o direito de greve ao servidor pblico civil" como "norma de eficcia
meramente limitada, desprovida, em consequncia, de autoaplicabili-
dade, razo pela qual, para atuar plenamente", dependeria da lei com-
plementar (STF, MI 20, rel. Min. Celso de Mello).
      Para a Lei n. 7.783, de 1989, so considerados servios ou ativi-
dades essenciais: a) tratamento e abastecimento de gua; produo e
distribuio de energia eltrica; gs e combustveis; b) assistncia m-
dica e hospitalar; c) distribuio e comercializao de medicamentos
e alimentos; d) funerrios; e) transporte coletivo; f) captao e trata-
mento de esgoto e lixo; g) telecomunicaes; h) guarda, uso e contro-
le de substncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; i)
processamento de dados ligados a servios essenciais; j) controle de
trfego areo; e k) compensao bancria.
      Sendo considerada ilegal a greve imposta por servidores pbli-
cos, a ausncia no servio poder configurar falta funcional e permitir,
dentre outras sanes, o desconto dos dias no trabalhados. No entan-
to, j entendeu o STF que o acordo formalizado para viabilizar o
movimento grevista sem o comprometimento dos servios pblicos
inviabiliza a suspenso dos pagamentos (STF, RE 197.196-7, rel. Min.
Marco Aurlio). Ou seja, havendo negociao entre a Administrao
e os servidores em greve para viabilizar a prestao mnima de servi-
os, afastar-se-ia a suposta falta funcional.  que a Administrao, nes-
se caso, teria reconhecido a legitimidade do movimento grevista.
      Sindicalizao e greve, porm, so direitos vedados para agentes
pblicos das carreiras militares e das Foras Armadas (CF, art. 142,  3,
IV). De qualquer modo, o exerccio do direito de greve no permite
a formulao de propostas remuneratrias diversas das contempladas
na Constituio Federal ou em lei especfica, no sendo admitida
conveno coletiva (STF, Smula 679: "A fixao de vencimentos dos
servidores pblicos no pode ser objeto de conveno coletiva"). Ad-
mitindo o exerccio do direito de greve no servio pblico e a aplica-
o do regime da Lei n. 7.783/89, fixou o STF a competncia da
Justia Comum, e no da Justia do Trabalho, para o eventual dissdio
coletivo (STF, Rcl. 6.568/SP, rel. Min. Eros Grau, j. 11-9-2008).

                                                                                159
      SINOPSES JURDICAS




       8      SISTEMAS REMUNERATRIOS
             H dois sistemas remuneratrios dos agentes pblicos: remunera-
      o (vencimentos ou salrios) e subsdio. A remunerao, valor a que faz jus
      o servidor pelo perodo trabalhado,  devida  grande massa de agen-
      tes pblicos (servidores ou agentes administrativos), correspondendo
      ao valor fixado em lei, chamado de "padro" (vencimento, no singu-
      lar), e s vantagens pessoais (vencimentos, no plural).
             Os empregados pblicos, ocupantes de emprego pblico e sub-
      metidos s normas da Consolidao das Leis do Trabalho, percebem
      remunerao (na forma de salrio).
             Subsdio  modalidade de remunerao, fixado em parcela nica
      e devido s carreiras indicadas na Constituio Federal ou na respec-
      tiva lei de regncia. Por ser devido e fixado em parcela nica, o subs-
      dio no pode incluir qualquer vantagem pessoal (anunios, quinqu-
      nios), mas no impede o recebimento de 13 salrio, adicional notur-
      no, adicional de frias, salrio-famlia, porquanto a inovao trazida
      com a Emenda Constitucional n. 19/98 no alterou o disposto no art.
      7, IV,VII,VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII
      e XXX, de aplicao por fora do art. 39,  3.
             O subsdio  a forma de remunerao obrigatria para:
      a) detentores de mandatos eletivos (Chefe e Vice do Executivo, mem-
          bros do Legislativo);
      b) ministros de Estado, secretrios estaduais e municipais;
      c) membros do Judicirio (Juzes, Desembargadores e Ministros);
      d) membros do Ministrio Pblico (Promotores, Procuradores de
          Justia e Procuradores da Repblica);
      e) membros da Advocacia-Geral da Unio, Procuradores dos Estados
          e do Distrito Federal, alm de Defensores Pblicos;
      f) ministros do Tribunal de Contas da Unio e Conselheiros dos Tri-
          bunais de Contas dos Estados e dos Municpios;
      g) servidores policiais: polcia federal, polcia rodoviria federal, pol-
          cia ferroviria federal, policiais militares e corpos de bombeiros
          militares e policiais civis (carreiras previstas no art. 149 da CF).

160
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       O subsdio pode ser (facultativo) adotado para outros servidores
organizados em carreira, desde que assim preveja o regime jurdico
aplicvel (CF, art. 39,  8).
       Os demais agentes percebem remunerao (vencimentos) ou sa-
lrios. A remunerao deve expressar tanto a soma do vencimento do
cargo como as vantagens permanentes. As vantagens pecunirias po-
dem ser representadas por adicionais ou gratificaes, incorporando-
-se ou no definitivamente na remunerao do agente.
       Adicionais so vantagens devidas pelo tempo de servio (ex facto
temporis) ou pelo exerccio de funes especiais (ex facto officii). Grati-
ficaes so devidas em razo de condies anormais do servio (propter
laborem) ou em razo de condies do servidor (propter personam). A
totalizao da parcela fixa (vencimento) e as gratificaes e adicionais
compem a remunerao do servidor pblico. As vantagens e gratifi-
caes no podem incidir umas sobre as outras (CF, art. 37, X) e sem-
pre so criadas e fixadas por lei. Aos agentes pblicos (de qualquer
espcie e independentemente do sistema remuneratrio)  aplicvel a
garantia da irredutibilidade de vencimentos (CF, art. 37, XV). Trata-se
de garantia mais ampla do que a aplicvel aos trabalhadores civis (CF,
art. 7, VI), j que no admite exceo decorrente de conveno ou
acordo coletivo. Por fim, o no pagamento pela Administrao da re-
munerao devida aos seus agentes constitui dvida de valor, e deve
ser paga com atualizao monetria (STF, Smula 682).
       No sistema da Lei n. 8.112/90 (aplicvel aos servidores da Ad-
ministrao Federal) e modificado pela Lei n. 11.355/2006, vencimen-
to corresponde  retribuio pecuniria pelo exerccio de cargo pbli-
co, com valor fixado em lei (art. 40), admitindo, ainda, o pagamento
de indenizaes, gratificaes e adicionais. As indenizaes podem ser:
a) ajuda de custo (compensao por despesas realizadas pelo servidor
     que, no interesse do servio e em carter permanente, passa a
     atuar em nova sede);
b) dirias (devidas ao servidor afastado, em carter eventual ou transi-
     trio, da sede de seu local de trabalho);
c) de transporte (devidas ao servidor que, por meio prprio, realiza
     servios externos); e
d) auxlio-moradia (ressarcimento das despesas relativas a alugueres ou
     hospedagem a servidores em condies especiais).

                                                                                161
      SINOPSES JURDICAS



             Os adicionais (art. 61) podem ser: adicional pela prestao de servio
      extraordinrio, adicional noturno, adicional pelo exerccio de atividades espec-
      ficas (insalubres, perigosas, penosas), adicional de frias, alm da retribuio
      pelo exerccio de funo de direo, chefia e assessoramento. As gratificaes
      podem ser: natalina, por encargo de curso ou concurso (art. 76-A, alterado
      pela Lei n. 11.314/2006).

       9      LIMITAES REMUNERATRIAS
            A Constituio Federal impe o teto remuneratrio para os
      agentes pblicos vinculados a cargos, empregos ou funes pblicas,
      sendo dirigido a todos, inclusive aos detentores de mandato, aos em-
      pregados pblicos de empresas pblicas e de sociedades de economia
      mista e subsidirias que recebem recursos dos entes estatais para o
      custeio de pessoal ou custeio em geral, alm de ser aplicvel tambm
      para o clculo de penses.
            O teto corresponde ao subsdio percebido pelo Ministro do STF,
      no computadas as parcelas de carter indenizatrio previstas em lei
      (CF, art. 37, XI, com a redao dada pela EC n. 47/2005). Os subsdios
      dos Ministros do STF vinculam os Trs Poderes e so aplicveis a toda
      a Federao.
            O teto local (ou subteto) no mbito dos Municpios ser igual ao
      subsdio dos Prefeitos, e nos Estados e Distrito Federal depender do
      Poder a que estiver vinculado o agente. Assim, aplica-se, para o Execu-
      tivo, o subsdio do Governador; para o Legislativo, os subsdios dos
      Deputados e, para o Judicirio, os subsdios dos Desembargadores, vin-
      culados estes a 90,25% do subsdio mensal em espcie do fixado para os
      Ministros do STF. Ao Ministrio Pblico, s Procuradorias e Defenso-
      rias Pblicas so aplicveis as mesmas regras prprias do Judicirio.
            Os Estados e o Distrito Federal podero fixar, no mbito do
      Executivo, como teto nico, o valor equivalente ao subsdio mensal
      dos Desembargadores do Tribunal de Justia respectivo, desde que
      respeitado o limite de 90,25% do subsdio mensal dos Ministros do
      STF e promovida a adoo por Emenda s Constituies e  Lei Or-
      gnica do Distrito Federal. A faculdade no  dirigida ao Legislativo
      Estadual ou Distrital e aos Municpios. A Emenda Constitucional n.

162
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



47/2005 imps a excluso das parcelas de carter indenizatrio, mo-
dificando a redao anterior do art. 37, XI, da Constituio Federal,
como tambm introduziu a regra do  12, permitindo a adoo de
teto prprio no mbito dos Estados e do Distrito Federal.
      Em sntese:

espcie, dos Ministros do STF, excludas as parcelas de carter indeni-
zatrio previstas em lei:

     -- Poder Executivo: subsdio mensal dos Ministros do STF;
     -- Poder Legislativo: subsdio mensal dos Ministros do STF.

     -- Poder Executivo: subsdio mensal do Governador;
     -- Poder Legislativo: subsdio mensal dos Deputados;
     -- Poder Judicirio: subsdio mensal dos Desembargadores do
Tribunal de Justia, limitado a 90,25% do subsdio mensal, em espcie,
dos Ministros do STF;
     -- Ministrio Pblico, Procuradoria e Defensoria: subsdio
mensal dos Desembargadores, limitado a 90,25% do subsdio mensal,
em espcie, dos Ministros do STF.

      -- Poder Executivo: subsdio do Prefeito;
      -- Poder Legislativo: subsdio do Prefeito.
      Como visto, os Estados (por Emenda  Constituio) e o Distri-
to Federal (por Emenda  Lei Orgnica) podero adotar, para o Exe-
cutivo e como limite nico, o subsdio mensal dos Desembargadores
do respectivo Tribunal de Justia, no sendo a faculdade aplicvel aos
membros do Legislativo Estadual e Distrital (CF, art. 37,  12).
      O CNJ editou a Resoluo n. 14, de maro de 2006, e que im-
ps o regime aplicvel  remunerao (por subsdios) a todos os Ma-
gistrados.

10     REVISO ANUAL
      A remunerao dos agentes pblicos est sujeita a reviso anual
(CF, art. 37, X), tratando-se de direito subjetivo dos agentes pblicos. A

                                                                                163
      SINOPSES JURDICAS



      reviso peridica deve ser estabelecida no mbito de cada pessoa po-
      ltica e deve considerar a desvalorizao ou perda do poder aquisitivo
      do servidor ao longo do tempo transcorrido. Deve ser, no mnimo,
      anual e aplicvel para todas as carreiras do servio pblico. Nada im-
      pede, porm, que a Administrao conceda revises especficas para
      algumas categorias profissionais ou que a elas deferia ndices de au-
      mento superiores. H, assim, necessidade de reviso genrica (a todos
      aplicvel), sem prejuzo de revises especficas que podem ser aplica-
      das. Os ndices de aumento devem ser adotados segundo os critrios
      da oportunidade e convenincia (disponibilidade oramentria, res-
      ponsabilidade fiscal, economicidade), mas no pode a lei local vincu-
      l-los a ndices prprios de outras pessoas polticas (Smula 681, STF:
      " inconstitucional a vinculao do reajuste de vencimentos de ser-
      vidores estaduais ou municipais a ndices federais de correo mone-
      tria").


      11      IRREDUTIBILIDADE
            Todos os agentes pblicos gozam da garantia da irredutibilidade
      de vencimentos (CF, art. 37, XV). Antes, garantia tpica dos magistra-
      dos, membros do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas, hoje
       aplicvel a todos, inclusive os que mantm relao de emprego ou
      ocupantes de cargos em comisso. J se sups que a irredutibilidade
      fosse real, mas prepondera entendimento de que a sua natureza era
      apenas nominal. Ou seja, a remunerao no ser revista porque redu-
      zida em razo da perda do poder aquisitivo dos vencimentos, salrios
      ou subsdios, seja ele decorrente da inflao ou da incidncia de novos
      impostos. Tambm no diz respeito  intangibilidade das vantagens
      pecunirias, podendo as gratificaes sofrer redues ou limitaes
      quantitativas. Pode ocorrer que a adoo de novos limites remunera-
      trios alcance servidores cuja remunerao seja superior, como adveio
      das sucessivas reformas administrativa, previdenciria e do Judicirio.
      Nesse caso, o servidor, quando o teto  imposto, no poder vir a
      sofrer a reduo do valor nominal, mas permanecer fazendo jus a
      uma "parcela absorvvel" posteriormente.

164
                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I




12      APOSENTADORIA
       H dois regimes previdencirios previstos no sistema constitu-
cional: a) regime geral da previdncia social -- RGPS (CF, arts. 201 e
s.); b) regime previdencirio peculiar ao servio pblico ou regime
prprio de servidor pblico -- RPSP (CF, art. 40).
       As sucessivas reformas previdencirias (EC n. 20/98, 41/2003,
47/2005) refundaram o sistema previdencirio aplicvel ao servio
pblico aproximando-o do modelo reservado para o regime geral da
previdncia social, a par de institurem profuso indesejada de regras
aplicveis, sobretudo conforme a data do ingresso do agente no servi-
o pblico.
       O regime passou a ser contributivo e solidrio, pois deve ter como
fonte de custeio as contribuies devidas por todos (pelo ente pblico,
pelos servidores ativos e inativos e pelos pensionistas), de modo a man-
ter o equilbrio financeiro e atuarial (CF, art. 40, caput). J no subsiste
a aposentadoria determinada exclusivamente por tempo de servio,
reclamando o atendimento de outros requisitos (idade mnima, tempo
de contribuio, tempo no servio pblico, tempo no cargo).
       Todos os agentes pblicos (inclusive os integrantes das Foras
Armadas, carreiras policiais, Defensorias, Procuradorias, Judicirio e
Ministrio Pblico), como tambm os inativos e pensionistas, esto
obrigados ao recolhimento da respectiva contribuio previdenciria,
a ser instituda pelo respectivo ente estatal, no podendo ser "inferior
 da contribuio dos servidores titulares de cargos efetivos da Unio"
(CF, art. 149,  1).
       O STF considerou constitucional a contribuio devida pelos
inativos e pensionistas (ADIns 3.105 e 3.128), por aplicao do crit-
rio da solidariedade prprio dos regimes previdencirios.
       Cada ente estatal deve estabelecer, por lei, apenas um regime
prprio para os seus servidores titulares de cargos efetivos, assim como
a respectiva unidade gestora (CF, art. 40,  20), aplicando-se ao regime
prprio, no que couber, os requisitos e critrios do regime geral (CF,
art. 40,  12).
       Para assegurar recursos necessrios para o pagamento de proven-
tos (retribuio pecuniria devida aos inativos) e penses, em regime

                                                                                 165
      SINOPSES JURDICAS



      de complementao aos recursos pblicos, os entes pblicos podero
      instituir fundos de previdncia, integrados pelos recursos advindos das
      contribuies e por bens, direitos e ativos de qualquer natureza (CF,
      art. 249). Assim, a Unio, o Distrito Federal, os Estados e os Munic-
      pios podero, desde que legislem, instituir fundos prprios, vinculadas
      as suas receitas ao pagamento de proventos e penses. No regime ge-
      ral da previdncia social tambm admite-se a criao de fundos pre-
      videncirios, com idnticos propsitos, mas a competncia para insti-
      tu-los e para arrecadar contribuies  da Unio (CF, art. 250).
             Esto sujeitos ao regime peculiar ao servio pblico:
      a) os agentes titulares de cargos efetivos (CF, art. 40, caput);
      b) os titulares de cargos vitalcios (magistrados, membros do Minist-
          rio Pblico, Ministros e Conselheiros dos Tribunais de Contas --
          CF, arts. 93,VI, 129,  4, e 73,  3).
             Esto sujeitos ao regime geral da previdncia social (CF, art. 40,
       13):
      a) os empregados pblicos (sujeitos ao regime previsto na CLT);
      b) os ocupantes de cargo em comisso;
      c) os temporrios (contratados na forma do art. 37, IX, da CF).
             Agente pblico nomeado para cargo em comisso somente ter
      direito  percepo de aposentao segundo o regime peculiar se ti-
      tularizar cargo efetivo ou vitalcio, ainda que dele esteja afastado tem-
      porariamente. Por isso, se determinada pessoa  nomeada, por exem-
      plo, para o exerccio do cargo de Secretrio ou Ministro de Estado,
      no ter direito  aposentadoria nos moldes aplicveis ao servio p-
      blico, salvo se estiver afastada de cargo de provimento efetivo que ti-
      tularize.
             A Constituio estabelece trs espcies ou modalidades de apo-
      sentadoria, admitindo outras trs espcies sujeitas a requisitos espe-
      ciais.
             As modalidades so:




166
                                              DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



     A aposentadoria pode assegurar o direito  percepo de pro-
ventos integrais ou proporcionais, mas j no subsiste a paridade de
tratamento remuneratrio. Os proventos sero calculados em razo do
tempo de contribuio.

12.1. APOSENTADORIA VOLUNTRIA
     A aposentadoria voluntria decorre de pedido do agente pblico,
mas desde que satisfeitos os seguintes requisitos:


as mulheres.


       A idade mnima e o tempo de contribuio so reduzidos em
cinco anos, em se tratando de professor que comprove exclusivamente tempo
efetivo das funes de magistrio na educao infantil e no ensino fundamental
e mdio (CF, art. 40,  5). Para o clculo do tempo de servio no so
computados os perodos de trabalho fora da sala de aula (STF, Smu-
la 726).
       As aposentadorias sujeitas a critrios especiais podem ser estabe-
lecidas em lei complementar, sendo aplicveis exclusivamente aos
agentes pblicos (CF, art. 40,  4):
a) portadores de deficincia;
b) que exeram atividades de risco;
c) cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que preju-
    diquem a sade ou a integridade fsica.
       A aposentadoria proporcional exige:
                                                                             -
lheres.


     Os proventos, assim tambm as penses, sero calculados em ra-
zo do tempo de contribuio (CF, art. 40,  3), havendo a mitigao
da paridade de tratamento remuneratrio (a paridade deixou de ser
plena). Os proventos no podem superar a remunerao do servidor

                                                                                  167
      SINOPSES JURDICAS



      no cargo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia
      para a concesso da penso (CF, art. 40,  2), como tambm jamais
      podero ser inferiores ao valor do salrio mnimo (hiptese aplicvel
      para a aposentadoria com proventos proporcionais ao tempo de con-
      tribuio). A base de clculo ser o salrio de contribuio ou a remu-
      nerao sobre a qual incidiu a contribuio previdenciria, aplicando-
      -se as regras da Lei n. 10.887/2004.
            Os proventos integrais so calculados segundo a mdia dos 80%
      maiores salrios de contribuio, corrigidos monetariamente e consi-
      derado todo o perodo contributivo, e os critrios de reajuste sero
      definidos em lei (no h paridade garantida na CF). Os proventos
      proporcionais (aposentadoria voluntria por idade) so calculados na
      forma da Lei n. 10.887/2004, ou segundo a mdia dos 80% maiores
      salrios de contribuio, corrigidos monetariamente, considerado
      todo o perodo contributivo; porm, os valores estaro limitados ao
      teto do valor dos benefcios do regime geral da previdncia social.
            A paridade (identidade de tratamento remuneratrio para os da
      ativa e os aposentados), como dito, foi mitigada. Os servidores no mais
      percebero proventos cuja totalidade coincida com a remunerao de-
      vida aos servidores na ativa, salvo se atendidas as regras de transio
      constantes das Emendas Constitucionais n. 41/2003 e n. 47/2005.
            Assim, a aposentadoria pode assegurar o direito  percepo de
      proventos integrais, calculados em razo do tempo e dos valores da
      contribuio, como tambm o direito  percepo de proventos pro-
      porcionais, como visto.
            Por fim, aos empregados pblicos, sujeitos ao regime da Conso-
      lidao das Leis do Trabalho, a aposentadoria no repercute no vncu-
      lo contratual ou empregatcio, como decidiu o STF (RE 463.629/
      RS) e ao contrrio do que prescrevia a Orientao Jurisprudencial n.
      177 da SDI-1, do TST. O STF declarou, assim, a inconstitucionalidade
      do disposto no art. 453,  1, da Consolidao das Leis do Trabalho.

      12.1.1. REGRAS DE TRANSIO
         Os agentes pblicos que foram admitidos antes da publicao da
      Emenda Constitucional n. 41, ou seja, 19 de dezembro de 2003, po-

168
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



dem requerer a aposentadoria e tero direito  paridade plena se aten-
didos os seguintes requisitos:
                                                                     -
res.

as mulheres.




      A Emenda Constitucional n. 47/2005 alterou a aplicao da re-
gra de transio e estendeu a paridade plena aos agentes que cumpri-
rem aqueles requisitos at o dia 31 de dezembro de 2003.
      H, ainda, outras regras de transio: os agentes que ingressaram
no servio pblico at a Emenda Constitucional n. 20, de 16 de de-
zembro de 1998, tero direito  aposentadoria com proventos inte-
grais desde que atendidos, cumulativamente, os seguintes requisitos:

as mulheres.




       A idade mnima deve corresponder ao resultado da reduo de
um ano para cada ano de contribuio que exceder ao tempo de
contribuio (35 ou 30, a depender do sexo). Assim, para cada ano
que exceder o tempo de contribuio, haver a reduo de igual pro-
poro da idade mnima. Batizou-se a frmula de clculo de "regra 95
para homens ou frmula 85 para mulheres", ou seja, a soma da idade
e do tempo de contribuio dever corresponder a 95 para os homens
ou 85 para as mulheres. Por exemplo, servidor que tenha ingressado
antes de 16 de dezembro de 1998, que conte com idade igual a 59 anos
e j tenha computado trinta e seis anos de contribuio (idade + contri-
buio: 95), poder requerer a sua aposentao, assegurando-se-lhe
direito a perceber proventos efetivamente integrais.
       Subsiste a possibilidade, no entanto, de o agente que ingressou
antes de 16 de dezembro de 1998 requerer a sua aposentadoria propor-

                                                                               169
      SINOPSES JURDICAS



      cional segundo a frmula disposta na Emenda Constitucional n. 20/98,
      e os requisitos sero:


      mulheres, sujeitando-se a perodo adicional (pedgio).

            O perodo adicional (chamado de pedgio) ser de 20% do tem-
      po que faltava para o tempo mnimo na data da Emenda Constitucio-
      nal n. 20 (16-12-1998). Podero requerer a aposentadoria voluntria,
      mas no tero assegurado o direito  percepo de proventos integrais,
      apenas proporcionais ao tempo de contribuio e calculados com
      base na mdia das contribuies do agente pblico e com dois redu-
      tores: 3,5% por ano para os que requererem a aposentadoria at 31 de
      dezembro de 2005; 5% por ano para os que requererem aps 1 de
      janeiro de 2006. Haver, assim, desconto por ano antecipado.
            Vale indicar, no entanto, que para os que ingressarem no servio
      pblico as regras de transio no so aplicveis, cominando-se-lhes as
      notas do item anterior (12.1.1).

      12.2. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ
            A aposentadoria por invalidez  determinada em razo da im-
      possibilidade absoluta de o agente continuar a exercer as funes pr-
      prias do cargo que titulariza, sendo invivel tambm a readaptao a
      outro cargo que lhe seja compatvel. A aposentadoria por invalidez
      depende de prvia avaliao mdica, e para a sua concesso no h
      discricionariedade. Assegurar proventos integrais ou proporcionais
      ao tempo de contribuio. Sero integrais se a invalidez for decorren-
      te de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave (CF,
      art. 40,  1, I). Permite o deferimento de proventos integrais a apo-
      sentadoria determinada em razo de doena grave, contagiosa ou in-
      curvel, e deve a lei cuidar de estabelecer frmula de clculo para os
      proventos proporcionais que no corresponda  violao dos princ-
      pios da proporcionalidade e da dignidade da pessoa humana.
            Explica-se: tendo o servidor direito apenas a perceber proventos
      proporcionais ao tempo de contribuio e tendo a invalidez como

170
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



causa determinante fator estranho ao servio pblico, poder ele, se a
invalidez ocorrer nos primeiros anos de servio pblico, perceber pro-
ventos que no correspondam ao mnimo desejado. Melhor se a lei
local repetir a regra disposta na Lei n. 8.112/90, art. 191, e que impe-
de a fixao, para os servidores da Administrao Pblica federal, dos
proventos proporcionais em patamar inferior a um tero da remune-
rao devida na atividade (a propsito, v. Hermes Arrais Alencar, Be-
nefcios previdencirios, 2. ed., LEUD, 2005).

12.3. APOSENTADORIA COMPULSRIA
      A aposentadoria compulsria  determinada aos 70 anos de idade,
com direito  percepo de proventos proporcionais ao tempo de
contribuio (CF, art. 40,  1, II). Se o agente j satisfez todos os re-
quisitos legais para a obteno da aposentadoria e persiste no servio
pblico at atingir a idade limite (70 anos), poder ter direito  per-
cepo de proventos integrais, uma vez que se lhe aplicam as mesmas
regras prprias da aposentadoria voluntria.
      O STF excluiu da aposentao compulsria os notrios ou
agentes delegados, compreendendo que estes no se sujeitam ao regi-
me previdencirio peculiar ao servio pblico.
      A aposentadoria compulsria  declarada por ato administrativo,
com vigncia imediata a partir do dia imediatamente seguinte quele
em que o servidor atingiu a idade limite (Lei n. 8.112/90, art. 187).


13     DEVERES DOS AGENTES PBLICOS
      Os deveres, ou obrigaes, dos agentes pblicos esto expressos
no texto constitucional e nos diversos Estatutos dos Servidores Pbli-
cos. A Lei n. 8.429/92 tambm expressa a possibilidade de sanciona-
mento da conduta do agente mprobo, ou seja, autor de ato de impro-
bidade administrativa (atos de improbidade que importam enriqueci-
mento ilcito do agente ou do particular beneficiado; atos que impor-
tam dano ao Errio e atos que importam violao aos princpios da
Administrao -- cf. arts. 9, 10 e 11). Pela doutrina so anotados os
seguintes deveres: a) dever de lealdade (para com a entidade estatal a
que est vinculado); b) dever de obedincia (acatamento  lei e s

                                                                                171
      SINOPSES JURDICAS



      ordens de superiores); c) dever de conduta tica (de honestidade, mo-
      ralidade, decoro, zelo, eficincia e eficcia).

      14      RESPONSABILIDADE DO AGENTE
            A prtica de ato ilcito pelo agente pblico no exerccio de suas
      funes pode ensejar a responsabilizao civil, criminal e administra-
      tiva.
            A responsabilidade civil e a responsabilidade criminal so fixadas
      pelo Judicirio, segundo as normas do direito civil e do direito penal.
      A responsabilidade administrativa  apurada e fixada pela prpria Ad-
      ministrao Pblica, em sede de procedimento prprio (processo ad-
      ministrativo disciplinar ou sindicncia). Em qualquer caso, porm, h
      necessidade de observncia do contraditrio e da ampla defesa.

      14.1. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
            A prtica de ilcito funcional pelo agente pblico (no cumpri-
      mento dos deveres prprios do cargo, emprego ou funo) determina
      para a Administrao o dever de apurar e reprimir a conduta do agen-
      te. Os instrumentos adequados para a apurao e punio (poder disci-
      plinar) sero sempre os indicados na lei de regncia (estatuto ou nor-
      mas prprias). Em geral, o processo administrativo  batizado por
      "processo administrativo disciplinar" (pad), mas tambm  admissvel
      a chamada "sindicncia" de carter punitivo.
            O processo administrativo disciplinar  reservado, no mbito da
      Administrao Pblica federal, para a apurao de infraes graves e
      que expem o servidor s penas de demisso, cassao de aposentadoria ou
      disponibilidade, destituio do cargo em comisso ou de funo comissionada
      ou de suspenso por perodo superior a trinta dias. J a sindicncia fica re-
      servada para as infraes que comportem suspenso por perodo inferior
      a trinta dias ou advertncia.
            No modelo da Administrao Federal (Lei n. 8.122/90), a sindi-
      cncia no antecede o processo disciplinar, salvo se dela decorrer a
      possibilidade de aplicao de uma daquelas sanes. A sindicncia,
      assim, tem carter punitivo e deve respeitar a ampla defesa e o contra-
      ditrio. Sindicncia como mero instrumento de investigao, de natu-

172
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



reza inquisitiva ou no contraditria, somente ser compatvel com o
sistema constitucional se dela no decorrer a aplicao de sano ou
obrigaes ao servidor. Como mera fase de investigao, portanto,
no h necessidade de estabelecimento do contraditrio, mas como
meio de aplicao das sanes que a lei admite, h de respeitar o de-
vido processo legal.
      O processo disciplinar jamais deixar de respeitar aquelas garan-
tias decorrentes do devido processo legal, somente sendo vlido se
instaurado e presidido por autoridade competente para tanto. Em re-
gra, as leis que estabelecem o regime jurdico dos servidores admitem
diferenciao quanto a autoridade competente para a aplicao das
sanes, levando-se em conta a gravidade. Demisso, cassao de apo-
sentadoria ou disponibilidade, no sistema da Administrao Federal,
somente sero aplicveis pelo Presidente da Repblica (no mbito do
Executivo), enquanto a advertncia e suspenso de at trinta dias so
aplicveis na forma indicada nos regulamentos internos ou suspenso
por perodo superior a trinta dias (no mximo noventa dias) pode ser
aplicada por Ministros de Estado, por exemplo.
      Como no h unicidade e a cada pessoa poltica compete a fixa-
o das regras prprias do processo disciplinar, por sindicncia ou no,
 indispensvel o estudo da legislao aplicvel para cada situao em
estudo.
      Interessa notar que para o STF a falta de defesa tcnica por ad-
vogado no processo administrativo disciplinar no viola a Constitui-
o (Smula Vinculante 5).
      A sano em razo do cometimento de ilcito administrativo
deve estar prevista em lei, e ser fixada em conformidade com a gra-
vidade da infrao. A extino da pena disciplinar pode decorrer do
seu cumprimento, da prescrio ou do perdo. A prescrio opera a
extino da punibilidade pelo decurso do tempo e o perdo depende
de lei ou ato normativo geral editado pelo prprio Poder que aplicou
a sano (o Legislativo no pode impor o perdo aos servidores do
Executivo e vice-versa). A pena de demisso no  suscetvel de per-
do. Assim, este somente pode ser concedido enquanto mantido o
vnculo com a Administrao Pblica. A pena de demisso no  apli-
cvel aos vitalcios, porquanto depende de processo judicial (CF, arts.

                                                                              173
      SINOPSES JURDICAS



      95, I, e 128,  5, I, a). A apurao da responsabilidade administrativa
      independe, pois, do Judicirio. Adiante estudaremos os princpios e
      regras prprios do processo administrativo (Captulo XII).

      14.2. RESPONSABILIDADE CIVIL
            A responsabilidade civil pressupe a causao de dano ou preju-
      zo ao patrimnio pblico pelo agente pblico. Pode ser apurada in-
      ternamente e resultar em acordo com o servidor sempre que se cuidar
      de dano causado ao Estado, como pode exigir o ajuizamento de ao
      de natureza civil. A Administrao no pode, salvo com a concordn-
      cia do servidor, proceder por deciso prpria aos descontos em folha
      de pagamento. A deciso que imputa a obrigao de reparar o dano
      no  dotada de autoexecutoriedade e apenas com a anuncia do
      servidor poder ser efetuada a reteno compensatria (nesse sentido:
      STF, MS 24.182-DF e CLT, art. 462,  1).
            A Lei n. 8.112/90 (aplicvel apenas para os servidores da Admi-
      nistrao Federal), com a redao dada pela Medida Provisria n.
      2.225-45/2001, prev o prazo mximo de trinta dias para o paga-
      mento, admitindo o parcelamento e desconto na remunerao, pro-
      vento (se j estiver aposentado) ou penso. A parcela descontada, po-
      rm, no pode exceder a 10% do total da remunerao devida ao
      agente ou aos pensionistas. Se o dano tiver sido praticado contra ter-
      ceiro, porm, responder o Estado (CF, art. 37,  6), restando-lhe a
      ao regressiva (STF, RE 327.904, j. 15-8-2006 -- o servidor somente
      responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurdica a cujo quadro
      funcional se vincular, e no na ao movida pelo lesado). Em qualquer
      caso, para que o agente seja responsabilizado  indispensvel a confi-
      gurao do ilcito civil (ao, culpa ou dolo, relao de causalidade e
      verificao do dano).

      14.3. RESPONSABILIDADE PENAL
           A responsabilidade criminal decorre da prtica de crime ou con-
      traveno penal,  apurada e fixada pelo juzo criminal, segundo as
      normas prprias (Cdigo Penal, Cdigo de Processo Penal e legisla-
      o especial).

174
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



      A deciso proferida no juzo criminal (na ao penal) somente
repercute na Administrao (comunicabilidade das instncias), inibin-
do o processamento do processo administrativo se: a) negar a existn-
cia do fato; b) negar a autoria. Assim, se determinado agente  denun-
ciado pela prtica do crime de concusso e no juzo criminal  absol-
vido porque o fato no ocorreu ou, tendo ocorrido, no  o seu autor,
dever ser absolvido na esfera administrativa tambm. O mesmo se
aplica  responsabilidade civil (CC, art. 935). O art. 92 do Cdigo
Penal determina a possibilidade de perda do cargo, funo pblica ou
mandato eletivo:
a) quando aplicada pena privativa de liberdade por tempo igual ou
    superior a um ano nos crimes praticados com abuso de poder ou
    violao de dever para com a Administrao Pblica;
b) nas demais hipteses quando a pena aplicada for superior a quatro
    anos.
      Por fim, veja-se que perda da funo pblica, como tambm a
suspenso de direitos polticos, poder decorrer de condenao defi-
nitiva imposta em sede de ao de improbidade administrativa, apli-
cando-se o disposto no art. 12, I, II e III, da Lei n. 8.429/92. Os atos
de improbidade no possuem natureza penal e so apurados por meio
de ao civil.


15     SMULAS DO STF
      Smula Vinculante 5:
      A falta de defesa tcnica por advogado no processo administrati-
vo disciplinar no ofende a Constituio.
      Smula Vinculante 13:
      A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta,
colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade
nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica investido em car-
go de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de cargo em
comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na adminis-
trao pblica direta e indireta em qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o
ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio Federal.

                                                                               175
      SINOPSES JURDICAS



             Smula 11:
             A vitaliciedade no impede a extino do cargo, ficando o fun-
      cionrio em disponibilidade com todos os vencimentos.
             Smula 15:
             Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado
      tem direito  nomeao, quando o cargo for preenchido sem obser-
      vncia da classificao.
             Smula 16:
             Funcionrio nomeado por concurso tem direito  posse.
             Smula 17:
             A nomeao de funcionrio sem concurso pode ser desfeita an-
      tes da posse.
             Smula 18:
             Pela falta residual no compreendida na absolvio pelo juzo
      criminal,  admissvel a punio administrativa do servidor pblico.
             Smula 19:
              inadmissvel segunda punio de servidor pblico, baseada no
      mesmo processo em que se fundou a primeira.
             Smula 20:
              necessrio processo administrativo, com ampla defesa, para de-
      misso de funcionrio admitido por concurso.
             Smula 21:
             Funcionrio em estgio probatrio no pode ser exonerado
      nem demitido sem inqurito ou sem as formalidades legais de apura-
      o de sua capacidade.
             Smula 22:
             O estgio probatrio no protege o funcionrio contra a extin-
      o do cargo.
             Smula 36:
             Servidor vitalcio est sujeito  aposentadoria compulsria, em
      razo da idade.
             Smula 359:
             Ressalvada a reviso prevista em lei, os proventos da inatividade
      regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o militar, ou o servidor
      civil, reuniu os requisitos necessrios.

176
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       Smula 679:
       A fixao de vencimentos dos servidores pblicos no pode ser
objeto de conveno coletiva.
       Smula 680:
       O direito ao auxlio-alimentao no se estende aos servidores
inativos.
       Smula 681:
        inconstitucional a vinculao do reajuste de vencimentos de ser-
vidores estaduais ou municipais a ndices federais de correo monetria.
       Smula 682:
       No ofende a Constituio a correo monetria no pagamento
com atraso dos vencimentos de servidores pblicos.
       Smula 683:
       O limite de idade para a inscrio em concurso pblico s se
legitima em face do art. 7, XXX, da Constituio, quando possa ser
justificado pela natureza das atribuies do cargo a ser preenchido.
       Smula 684:
        inconstitucional o veto no motivado  participao de candi-
dato a concurso pblico.
       Smula 685:
        inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie
ao servidor investir-se, sem prvia aprovao em concurso pblico
destinado ao seu provimento, em cargo que no integra a carreira na
qual anteriormente investido.
       Smula 686:
       S por lei se pode sujeitar a exame psicotcnico a habilitao a
cargo pblico.
       Smula 726:
       Para efeito de aposentadoria especial de professores, no se com-
puta o tempo de servio prestado fora da sala de aula.

16     SMULAS DO STJ
     Smula 137:
     Compete  Justia Comum Estadual processar e julgar ao de

                                                                               177
      SINOPSES JURDICAS



      servidor pblico municipal, pleiteando direitos relativos ao vnculo
      estatutrio.
            Smula 218:
            Compete  Justia dos Estados processar e julgar ao de servi-
      dor estadual decorrente de direito e vantagens estatutrias no exerc-
      cio de cargo em comisso.
            Smula 147:
            Compete  Justia Federal processar e julgar os crimes praticados
      contra funcionrio pblico federal, quando relacionados com o exer-
      ccio da funo.
            Smula 377:
            O portador de viso monocular tem direito de concorrer, em
      concurso pblico, s vagas reservadas aos deficientes.

      QUADRO SINTICO  AGENTES PBLICOS

                           a) agentes polticos (Chefes dos Poderes, Juzes, Promoto-
                           res e Procuradores de Justia e da Repblica, membros dos
                           Tribunais de Contas);
                           b) servidores pblicos ou agentes administrativos;
                           c) empregados pblicos sujeitos  CLT;
       Espcies
                           d) servidores temporrios;
                           e) ocupantes de cargos em comisso;
                           f) particulares em regime de colaborao (agentes delega-
                           dos credenciados e honorficos  convocados);
                           g) servidores militares.

                           -- estatutrio
       Regime
                           -- CLT, para os empregados pblicos
       Jurdico
                           -- regime prprio ou peculiar (CF, art. 37, IX).

       Regime
                           -- No subsiste por fora da Emenda Constitucional n.
       Jurdico
                           19/98 (ADIn 2.135, j. 2-8-2007).
       nico

                           -- brasileiros e estrangeiros (CF, art. 37, I, com redao
                           dada pela EC n. 19/98).
       Acessibili-         -- Exceo: cargos privativos de brasileiros natos (CF, art.
                           12,  3o).
       dade
                           Concurso de        -- (CF, art. 37, II)  exigncia do con-
                           Ingresso           curso pblico;


178
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



                                                       1. cargos de livre no-
                                                       meao (CF, art. 37);
                                                       2. servidores tempor-
                                                       rios (CF, art. 37, IX);
                                   -- Excees
                                                       3. as funes de con-
                                                       fiana (CF, art. 37, V);
                                                       4. agentes comunitrios
                                                       (CF, art. 198,  4o).
                Concurso de
                Ingresso                               1. publicidade
                                                       2. competitividade
                                   -- Princpios
                                                       3. igualdade entre os con-
                                                       correntes

                                                       -- at dois anos (CF,
                                                       art. 37, III).
                                   -- Validade
Acessibili-                                            -- admite prorrogao
                                                       (uma nica vez)
dade
                Pessoa Jurdica
                com Deficin-
                                   CF, art. 37, VIII
                cia  Incluso
                Social

                Cargos em          -- Smula Vinculante 13 do STF, de 21-
                Comisso e         8-2008
                Funes de
                Confiana          -- Ver CF, art. 37, XVI, XVII

                                   -- refere-se  forma de vinculao ao
                Investidura ou     cargo ou  funo. Pode ser: poltica,
                Provimento         originria ou derivada, vitalcia, efetiva
                                   ou em comisso.

                Vacncia ou        -- exonerao, a pedido ou no, de-
                desligamento       misso, aposentadoria, falecimento etc.

                --  livre o direito  filiao sindical. O agente pblico no
Sindicaliza-
                poder ser dispensado se estiver inscrito para eleio de
o (CF, art.
                cargo de direo ou representao sindical, exceto por fal-
37, VI)
                ta grave.



                                                                                    179
      SINOPSES JURDICAS



                           -- para o STF, aplica-se a Lei n. 7.783/89 aos servidores
                           pblicos.
                           -- servios essenciais: a) tratamento e abastecimento de
                           gua; produo e distribuio de energia eltrica; gs e
                           combustveis; b) assistncia mdica e hospitalar; c) distri-
       Greve (CF,          buio e comercializao de medicamentos e alimentos; d)
       art. 37, VII)       funerrios; e) transporte coletivo; f) captao e tratamento
                           de esgoto e lixo; g) telecomunicaes; h) guarda, uso e
                           controle de substncias radioativas, equipamentos e mate-
                           riais nucleares; i) processamento de dados ligados a servi-
                           os essenciais; j) controle de trfego areo; e k) compen-
                           sao bancria.

       Sistemas            -- vencimentos (padro + vantagens pessoais)
       Remunera-           -- salrio (devido aos empregados pblicos)
       trios              -- subsdios (manter o texto)

       Reviso             -- " inconstitucional a vinculao do reajuste de venci-
       Anual (CF,          mentos de servidores estaduais ou municipais a ndices fe-
       art. 37, X)         derais de correo monetria" (Smula 681, STF).

       Irredutibili-
                           -- (CF, art. 37, XV)
       dade

                           -- regime geral da previdncia social (CF, arts. 201 e s.)
       Aposentado-
                           -- regime previdencirio peculiar ao servio pblico ou re-
       ria
                           gime prprio de servidor pblico (CF, art. 40)

                           -- Smulas Vinculantes 5 e 13; Smulas 11, 15, 16, 17,
       Smulas do
                           18, 19, 20, 21, 22, 36, 359, 679, 680, 681, 682, 683,
       STF
                           684, 685, 686, 726

       Smulas do
                           -- Smulas 137, 218, 147
       STJ




180
                          CAPTULO XI
                        BENS PBLICOS

 1      INTRODUO
       Adota-se a expresso "bens pblicos" e no "domnio pblico",
conquanto seja aquela mais ampla e abrangente do que esta. Domnio
(derivado do latim dominium) significa o direito sobre uma coisa (bem)
que  detida por algum. Bens (derivado do latim bene) correspondem
a res, ou coisas, corpreas ou incorpreas, que tenham proprietrio ou
possuidor. O domnio pblico  constitudo por bens pblicos.
       O domnio pblico foi conceituado por Hely Lopes Meirelles
(Direito administrativo brasileiro, cit., p. 457) em sentido amplo e em seus
desdobramentos polticos e jurdicos, e nominado de eminente e patri-
monial. Em sentido amplo, corresponde ao poder de dominao ou de
regulamentao que o Poder Pblico exerce sobre os bens de seu pa-
trimnio, do particular ou aos de fruio geral (res nullius). O domnio
eminente  o resultado do poder poltico, pelo qual o Poder Pblico
submete  sua vontade todas as coisas de seu territrio (manifestao
da soberania interna), abrangendo todos os bens e legitimando as in-
tervenes na propriedade privada. O domnio patrimonial corres-
ponde ao direito de propriedade, sujeito, porm, ao regime do direito
administrativo (pblico), e no ao regime do direito civil (privado).

 2      BENS PBLICOS -- CONCEITO
      o conjunto de bens pertencentes a pessoas jurdicas de direito
pblico (Unio, Distrito Federal, Estados-Membros, Municpios, au-
tarquias e fundaes), assim como os que estejam destinados  presta-
o de servios pblicos, equiparando-se a estes o conjunto de bens
formadores do patrimnio das pessoas jurdicas de direito privado
(empresas pblicas e sociedades de economia mista) criadas pelas en-
tidades estatais, quando prestadoras de servios pblicos.

                                                                               181
      SINOPSES JURDICAS



            O conceito no encontra respaldo em toda a doutrina. H quem
      exclua da categoria os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direi-
      to privado (empresas pblicas e sociedades de economia mista -- v.
      item 5 do Captulo V) por somente reconhecer a aplicao do con-
      ceito aos bens sujeitos exclusivamente ao regime do direito pblico.
      Mas o patrimnio das empresas pblicas e das sociedades de econo-
      mia mista, assim como o das concessionrias de servios pblicos, so
      equiparados a bens pblicos, visto estarem sujeitos a regime especial,
      podendo ser gravados de inalienabilidade, impenhorabilidade e im-
      prescritibilidade (o STF considerou constitucional a extenso da ina-
      lienabilidade de bens pertencentes  EBCT -- AI 243.250-RS, rel.
      Min. Seplveda Pertence, j. 10-2-2004). Ademais, a administrao
      dessas pessoas jurdicas deve seguir os parmetros fixados pelo art. 37
      da Constituio Federal, estando elas sujeitas a controle legislativo
      (Congresso Nacional, Assembleia Legislativa e Cmara Municipal --
      Tribunais de Contas) e a controle jurisdicional (em especial por ao
      popular e ao civil pblica, inclusive por improbidade administrativa
      -- Lei n. 8.429/92).
            Se tomada a classificao imposta pelo Cdigo Civil, somente
      sero pblicos os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito p-
      blico (art. 98). No entanto, o regime especial de proteo do patrim-
      nio pblico tambm toca os bens pertencentes s pessoas jurdicas de
      direito privado criadas por desejo do Poder Pblico (como as empre-
      sas pblicas e as sociedades de economia mista), da a atribuio da
      natureza pblica, mas em sentido amplo. Tanto assim que as florestas
      pblicas localizadas nos entes pblicos ou nas entidades da Adminis-
      trao Indireta (independentemente da personalidade jurdica de di-
      reito pblico ou privado) so tidas como bens pblicos (Lei n. 11.284,
      de 2006).
            Em sntese, adotando-se, como dito, a regra prevista no Cdigo
      Civil, art. 98: "So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes
      s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so
      particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem".
            Como as pessoas jurdicas de direito pblico so aquelas enume-
      radas pelo art. 41 do Cdigo Civil, o patrimnio das demais entidades
      estatais (empresas pblicas, sociedades de economia mista) no seriam
      pblicos, mas privados sujeitos  Administrao Pblica.

182
                                         DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I




 3     CLASSIFICAO
     A classificao dos bens segundo a sua destinao  ofertada pelo
Cdigo Civil (art. 99):
a) bens de uso comum -- so os de uso de todos indistintamente (ruas,
   avenidas, praas, rodovias, mares);
b) bens de uso especial -- prestam-se  execuo de servios pblicos,
   destinados  fruio exclusiva do Poder Pblico (reparties pbli-
   cas) ou  fruio geral (museus, universidades, parques etc.);
c) dominicais (ou dominiais) -- constituem o patrimnio disponvel,
   exercendo o Poder Pblico os poderes de proprietrio como se
   particular fosse; no possuem destinao especfica, seja porque o
   uso no  indistintamente permitido, seja porque o Poder Pblico
   no necessita da sua fruio. Por lei  permitida a formao de
   patrimnio dessa natureza (excepcional, diante da regra). A ex-
   presso dominiais  empregada como sinnimo de dominicais. No
   entanto, pode-se estabelecer distino, correspondendo os bens
   dominiais ao gnero (todos os bens sob o domnio pblico) e do-
   minicais como espcie (os que integram o patrimnio pblico
   disponvel).


 4     DEFESA DE BENS PBLICOS
     O regime imposto pelo direito pblico no priva o Poder Pbli-
co de se valer dos institutos do direito privado para a defesa de seu
patrimnio, de seus bens. Assim, tratando-se de bens imveis, por
exemplo, pode valer-se das aes possessrias (reintegrao e manu-
teno de posse) e, quando o caso, do mandado de segurana. H
deciso que reconheceu legtima a defesa autoexecutria da Adminis-
trao em hiptese de esbulho.

 5     AFETAO E DESAFETAO
     Exceo para os dominicais, todos os bens pblicos (de uso co-
mum ou de uso especial) so adquiridos ou incorporados ao patrim-
nio pblico para uma destinao especfica. A essa destinao espec-

                                                                             183
      SINOPSES JURDICAS



      fica  que podemos chamar de afetao. A retirada dessa destinao,
      com a incluso do bem entre os dominicais (que compem o patri-
      mnio disponvel), corresponde  desafetao.
            A afetao de bens a uso comum pode decorrer de fato natural
      (rios, mares), da prpria natureza do bem (rodovias, estradas, praas e
      avenidas), de imposio legal ou de ato administrativo (que impe a
      modificao de uso especial para o uso comum). A desafetao, po-
      rm, depender de lei ou de ato administrativo consequente de auto-
      rizao legislativa. A modificao da destinao de um bem de uso
      comum ou especial para dominical tambm depende de lei e somen-
      te por exceo pode decorrer de um fato natural inteiramente estra-
      nho ao desejo do legislador e do administrador, como ocorre, por
      exemplo, quando de um desabamento com a destruio de determi-
      nado prdio pblico. Importante, porm, fixar que o no uso no
      impe a desafetao.
            Disso decorre que a afetao e a desafetao tanto podem ser
      tcitas como expressas, ou seja, decorrentes ou no de lei ou ato ad-
      ministrativo. Compreendidas como expresses de fato administrativo (v.
      Captulo IX -- Atos administrativos), independem de qualquer mani-
      festao de vontade da Administrao para que ocorram. Seria rele-
      vante no "a forma pela qual se processa a alterao da finalidade",
      mas "a ocorrncia em si da alterao da finalidade" (Jos dos Santos
      Carvalho Filho, Manual de direito administrativo, cit., p. 1008). Ainda
      que se possa considerar possvel a modificao natural ou consequente
      da finalidade do bem pblico (desafetao), ponderamos pela necessi-
      dade de concorrer, ainda que posteriormente, expresso reconheci-
      mento veiculado em ato administrativo ou lei, especialmente em ra-
      zo dos efeitos jurdicos que dela decorrem.

       6      REGIME JURDICO
            Como j dissemos, os bens pblicos so regidos por regime ju-
      rdico de direito pblico, capazes de assegurar ao patrimnio pblico
      atributos especiais e que exorbitam o direito privado. Assim, os bens
      pblicos so gravados de:
      a) inalienabilidade (no esto sujeitos, em regra,  transferncia de
          domnio);

184
                                              DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



b) imprescritibilidade (so insuscetveis de ser adquiridos por usuca-
    pio -- CF, arts. 183,  3, e 191, pargrafo nico, e Decreto-Lei n.
    9.760/46, art. 200);
c) impenhorabilidade (so insuscetveis de constrio judicial por pe-
    nhora -- CF, art. 100);
d) no onerao (no podem ser dados em garantia).
      A inalienabilidade  relativa, porquanto se admite a transferncia
de domnio dos bens dominicais (exige-se lei autorizativa, avaliao
prvia e licitao). A imprescritibilidade  absoluta. "Desde a vigncia
do Cdigo Civil, os bens dominicais, como os demais bens pblicos,
no podem ser adquiridos por usucapio" (STF, Smula 340). As
Constituies de 1934, 1937 e 1946 consagraram a usucapio pro la-
bore (deferida ao possuidor que, com seu trabalho pessoal e familiar,
cultivasse a terra). A Constituio de 1967 j no a estabeleceu, mas
admitiu a legitimao de posse conferidora de preferncia para a aquisi-
o (Lei n. 6.383/76). A usucapio especial (Lei n. 6.969/81) inciden-
te sobre terras devolutas localizadas na zona rural no  mais admitida.
O texto constitucional, impondo a imprescritibilidade, vedou a usu-
capio, urbana e rural (arts. 191, pargrafo nico, e 183,  3, respecti-
vamente). A impenhorabilidade e a no onerao tambm so absolu-
tas, conquanto exista divergncia doutrinria admitindo-as em rela-
o aos bens dominicais.
      Os bens pblicos no podem suportar onerao por direitos re-
ais de garantia (como penhor, hipoteca, anticrese).


 7      AQUISIO
      A aquisio de bens pela Administrao segue, em boa medida,
as regras pertinentes ao direito privado, com a incidncia concomi-
tante das normas de direito pblico. So formas usuais de aquisio a
compra, a doao, a dao em pagamento e a permuta, a acesso, a transmisso
de herana, a usucapio, alm de outras que refogem ao direito privado,
como a desapropriao, o confisco e a perda de bens em razo de ilcito penal
e de ato de improbidade administrativa, a investidura e o registro de parcela-
mento do solo.

                                                                                  185
      SINOPSES JURDICAS



      7.1. PROPRIEDADE E TITULARIDADE
            A titularidade dos bens mveis, semoventes e imveis  atribuda
      s pessoas polticas (Unio, Estados, Municpios, Distrito Federal),
      classificando-se em federal, estadual e municipal. Os bens pertencen-
      tes ao Distrito Federal so os mesmos atribudos aos Estados-Mem-
      bros, e a repartio segue a imposta pela Constituio Federal, arts. 20
      (bens da Unio) e 26 (bens dos Estados-Membros), remanescendo aos
      Municpios todos os que no estejam includos nos citados dispositi-
      vos e localizados no territrio municipal (como as vias de circulao,
      as praas, os logradouros pblicos etc.). Como visto, tambm o patri-
      mnio de entidades da Administrao Indireta pode ser considerado
      pblico (item 2).

      7.2. AQUISIO DE BENS MVEIS
            A compra  o instituto usualmente aplicado para as aquisies de
      bens mveis e de semoventes e corresponde a "toda aquisio remu-
      nerada de bens para fornecimento de uma s vez ou parceladamente"
      (Lei n. 8.666/93, art. 6, III). As compras de bens mveis dependem
      de licitao -- sendo que seu valor determinar a modalidade desta
      (normalmente convite ou tomada de preo), podendo ensejar a con-
      tratao direta (seja por dispensa, seja por inexigibilidade) -- e devem
      observar o princpio da economicidade, sendo obrigatria a fixao
      de preos compatveis com o setor privado.
            As compras dependem de:
      a) processo administrativo do qual conste a caracterizao do objeto;
      b) indicao dos recursos oramentrios para o seu pagamento e, ain-
          da, quando possvel, de:
            1) atendimento do princpio da padronizao;
            2) observncia do sistema de registro de preos;
            3) submisso s condies existentes e praticadas no setor privado;
            4) diviso ou subdiviso em tantas parcelas quantas necessrias
      para aproveitar as peculiaridades do mercado;
            5) observao dos preos anteriormente praticados no setor p-
      blico.

186
                                             DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



     A Lei n. 8.666/93 estabelece hipteses de dispensa aplicveis s
aquisies de bens mveis (v. g., em razo do valor -- art. 24, II); se o
bem for produzido por rgo ou entidade da Administrao para esse
fim institudo (VIII); para aquisio de bens de uso pelas Foras Ar-
madas, para o fim de manter a padronizao, desde que no se trate de
materiais de uso pessoal e administrativo (XIX), assim como permite
a contratao direta ante a inexigibilidade de licitao (art. 25, I).

7.3. AQUISIO DE BENS IMVEIS
      Alm dos modos de aquisio da propriedade privados na legis-
lao civil, detm a Administrao a possibilidade de valer-se de insti-
tutos de direito pblico para a aquisio de bens imveis (desapro-
priao, confisco, registro de parcelamento do solo e investidura). Os
imveis podem ser adquiridos pelo registro do ttulo (CC, art. 1.245),
por acesso (CC, art. 1.248), pela usucapio (CC, art. 1.238) e mesmo
por disposio pode ser originria ou derivada, conforme decorra ou
no de manifestao de vontade, como ocorre nas hipteses de aqui-
sio por usucapio e acesso (originrias) ou pela transcrio do t-
tulo (derivada).
      A aquisio de bem imvel pela Administrao em razo da
transcrio do ttulo decorre, usualmente, de venda e compra, permu-
ta, dao em pagamento e doao.

7.3.1. COMPRA E VENDA E PERMUTA
      Contrato pelo qual uma das partes, chamada vendedor, transfere o dom-
nio de certo imvel que integra o seu patrimnio ao outro contratante, chama-
do comprador, mediante recebimento em dinheiro, de determinado preo (CC,
art. 481). As compras promovidas pela Administrao devem estar
abrigadas em procedimento administrativo, dependem de autorizao
legislativa, avaliao prvia e, via de regra, de licitao, dispensada esta
na hiptese de o imvel destinar-se ao atendimento das finalidades
precpuas daquela, e suas necessidades condicionarem a sua escolha
(Lei n. 8.666/93, art. 24, X). A lei no indica a modalidade obrigatria
de licitao, sendo fixada em razo do valor ou da inadequao de
algumas modalidades. Opta-se, usualmente, pela concorrncia.  per-
muta de bens imveis aplicam-se as mesmas regras, observando-se a

                                                                                 187
      SINOPSES JURDICAS



      possibilidade de dispensa se praticada entre rgos ou entidades da
      prpria Administrao (Lei n. 8.666/93, art. 17, II, b --  a chamada
      licitao dispensada).

      7.3.2. DAO EM PAGAMENTO
            A dao de bem imvel em pagamento de dvida mantida com
      o Poder Pblico constitui forma de aquisio da propriedade, mas
      depende de lei autorizativa e de avaliao prvia. A lei  indispensvel
      porque o crdito, em princpio, deve ser satisfeito na forma legalmen-
      te disposta, sendo excepcional o modo de pagamento pela dao. Ul-
      timada a dao, dever ser lavrada a escritura pblica, que ser levada
      a registro (trata-se de aquisio pela transcrio).

      7.3.3. DOAO
            Contrato segundo o qual uma pessoa, chamada doador, por liberalidade,
      transfere um bem do seu patrimnio para o patrimnio de outra, designada
      donatrio, que o aceita (CC, art. 538). Nada impede que a entidade esta-
      tal, ou suas pessoas jurdicas, seja donatria de bens imveis. As doa-
      es com encargos, porm, devem sujeitar-se  prvia aprovao le-
      gislativa, como estabelece a Constituio do Estado de So Paulo (art.
      19, IV).

      7.4. OUTROS MODOS DE AQUISIO
            A aquisio de bem imvel pode tambm decorrer de usuca-
      pio, por desapropriao, por disposio testamentria, em razo do registro
      de parcelamento do solo, por confisco e perda de bens.Vejamos as mais sig-
      nificativas.

      7.4.1. USUCAPIO
             Os bens pblicos no podem ser objeto de usucapio porque
      dotados de imprescritibilidade. Mas nada impede que a entidade esta-
      tal, atuando em posio de identidade com os particulares, possa ad-
      quirir a propriedade imobiliria pela usucapio. Os requisitos so os
      mesmos aplicveis aos particulares, no havendo a necessidade de lei
      autorizativa ou avaliao.

188
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



7.4.2. DESAPROPRIAO
      A desapropriao corresponde a um instrumento de interven-
o na propriedade privada e que leva  perda da propriedade im-
vel (CC, art. 275,V). Somente pode ser realizada por pessoas jurdi-
cas de direito pblico e desde que atendidos os pressupostos consti-
tucionais e legais (utilidade pblica, necessidade pblica ou interesse
social). Trata-se de modo de aquisio originria da propriedade e
apenas de forma excepcional dispensa o expropriante do pagamento
de justa e prvia indenizao (como pode ocorrer na hiptese do
art. 243 da CF).
      A competncia para legislar sobre a matria  privativa da Unio
(CF, art. 22, II), sendo concorrente a competncia para declarar a ne-
cessidade, a utilidade pblica ou o interesse social que exigem a ex-
propriao. Excepcionalmente, admite-se que entidades da Adminis-
trao Indireta declarem a necessidade da desapropriao (por exem-
plo, ANEEL, DNIT).
      As diferentes espcies de desapropriao podem ser:
a) desapropriao ordinria (CF, art. 5, XXIV): por interesse social,
    necessidade ou utilidade pblica);
b) desapropriao urbanstica (CF, arts. 182 e 183 e Estatuto da Cidade);
c) desapropriao para fins de reforma agrria -- rural (CF, arts. 184
    e 191);
d) desapropriao confiscatria (CF, art. 243).
      Interessa notar que da desapropriao sempre decorre a incor-
porao do bem expropriado ao patrimnio pblico ( promovida
com esse propsito), mas entre as espcies h as que permitem ao
expropriante a transferncia de domnio posteriormente (como a ru-
ral e urbanstica).

7.4.3. SUCESSO
      A entidade estatal tanto poder figurar como herdeira ou legat-
ria, em disposio de ltima vontade (testamento), como tambm ser
beneficiada na hiptese de herana jacente, desde que observado o
prazo de cinco anos da abertura da sucesso sem que seja conhecido
qualquer herdeiro ou sucessor. Os bens, conforme a sua localizao,

                                                                               189
      SINOPSES JURDICAS



      sero revertidos para o patrimnio do Municpio, do Distrito Federal
      ou da Unio (se situados em territrio), cf. CC, art. 1.844. Os Estados
      somente recebero se contemplados em testamento.

      7.4.4. REGISTRO DE PARCELAMENTO DO SOLO
            Independentemente de qualquer pagamento ou ato de vontade,
      bens imveis identificados como destinados a vias de circulao, pra-
      as, espaos livres e a equipamentos urbanos passam a integrar o pa-
      trimnio pblico quando do registro do parcelamento do solo. Assim,
      promovido determinado loteamento, quando do seu registro, imedia-
      tamente adquire a entidade estatal (Municpio e Distrito Federal) par-
      te da terra destacada da gleba de terras parcelada em quadras e lotes.
      A Lei n. 6.766/79  a lei de regncia.

      7.4.5. PERDA E CONFISCO DE BENS
            O perdimento de bens  sano prevista na Constituio Federal
      (art. 5, XLVI), e a Lei n. 8.429/92 (improbidade administrativa) e o
      Cdigo Penal (art. 91) disciplinam a possibilidade de sua imposio.
      Em face do ilcito penal, a reverso dos bens (com a consequente
      aquisio) d-se em favor da Unio e pode incidir sobre: a) instru-
      mentos do crime; b) produto do crime. Tambm o confisco mereceu
      previso constitucional (art. 243, pargrafo nico), cabvel na hiptese
      de bem apreendido em decorrncia de trfico de entorpecentes e
      drogas afins, revertendo-se o bem para instituies especializadas no
      tratamento e recuperao de viciados, bem como no aparelhamento
      das atividades de preveno. As glebas de terra onde haja cultivo ilegal
      so passveis de expropriao (CF, art. 243, caput), revertendo-se  re-
      forma agrria e com destinao agrcola (cultivo de produtos alimen-
      tcios e medicamentosos).
            Ante o cometimento de ato de improbidade (que no possui
      natureza penal), o perdimento de bens dar-se- em favor da pessoa
      jurdica lesada, ou seja, aquela em que o agente mprobo (autor da
      improbidade) esteja vinculado, podendo, pois, beneficiar a Unio, Es-
      tado-Membro, Municpio, Distrito Federal ou entidades a essas pesso-
      as polticas vinculadas (empresas pblicas, sociedades de economia
      mista, autarquias, fundaes etc.).

190
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



       Seja na primeira ou na segunda hiptese, a aquisio depender
de sentena judicial, proferida em ao penal ou ao de natureza ci-
vil, respectivamente.


 8     ALIENAO DE BENS
      A alienao de bens imveis depender de autorizao legislati-
va, de avaliao prvia e de licitao, realizada na modalidade de con-
corrncia (Lei n. 8.666/93, art. 17, I). O Cdigo Civil, que impe a
inalienabilidade dos bens pblicos, dispe, no seu art. 67, que perdem
os bens tal caracterstica apenas "nos casos e forma que a lei estabele-
cer", o que torna a inalienabilidade regra, mas ao mesmo tempo a
relativiza. Apenas as terras devolutas ou arrecadadas por meio de ao
discriminatria e necessrias  proteo dos ecossistemas naturais con-
servam a absoluta inalienabilidade (CF, art. 225,  5). A lei que auto-
riza a alienao de bem imvel retira-lhe a destinao especfica (pro-
move a desafetao), tornando-o disponvel para a transferncia pa-
trimonial. Assim, apenas os bens imveis ditos dominicais podem
ser alienados.
      Pode a alienao decorrer de:
a) venda e compra (contrato regido pelo direito civil com a incidncia
    das exigncias mencionadas pela Lei n. 8.666/93, a saber: lei auto-
    rizativa, avaliao prvia e concorrncia);
b) incorporao (transferncia de bens para pessoa jurdica instituda
    pela entidade estatal, v. g., sociedade de economia mista, empresa
    pblica);
c) retrocesso (que ocorre sempre que a Administrao no mais ne-
    cessita do bem expropriado, e o particular o aceita em retorno);
d) investidura (incorporao  rea do particular de rea resultante de
    obra pblica ou de qualquer rea inaproveitvel -- Lei n. 8.666/93,
    art. 17,  3);
e) concesso de domnio (que no se confunde com concesso de uso e
    concesso de direito real de uso, porque  forma de alienao hoje
    admitida apenas para terras devolutas da Unio, Estados e Munic-
    pios -- CF, art. 188,  1);

                                                                              191
      SINOPSES JURDICAS



      f) legitimao de posse (uso prolongado por particular de terra devoluta
          ou de rea pblica, para cultivo ou edificao residencial, que per-
          mite a transferncia de domnio. V. Estatuto da Terra -- Lei n.
          4.504/64, aplicvel  Unio, e Lei n. 3.962/57, ao Estado de So
          Paulo), alm do aforamento e da concesso de direito real de uso
          (para fins sociais ou de regularizao fundiria).
             A alienao de bens imveis, como dito, depende de licitao,
      cuja dispensa poder ser ordenada nas hipteses legais (v. art. 17 da Lei
      n. 8.666/93). Para fins especficos de regularizao fundiria e atender
      ao interesse social, a Lei de Licitaes passou a prever a concesso de
      direito real de uso, a alienao gratuita ou onerosa, o aforamento e a
      locao de bens imveis residenciais destinados ou utilizados em pro-
      gramas habitacionais (Lei n. 11.481, de 31-5-2007).
             A alienao de bens mveis depende de avaliao prvia e de
      licitao, no carecendo de lei que autorize a transao. O leilo  a
      modalidade obrigatria para a venda de bens inservveis, apreendidos
      ou penhorados (Lei n. 8.666/93, arts. 22,  5, e 17,  6), no indican-
      do a lei a modalidade obrigatria para as demais hipteses, que, por
      decorrncia lgica, deve ser a concorrncia (nica capaz de assegurar
      ampla participao de interessados). Na Lei de Licitaes so contem-
      pladas seis hipteses de dispensa de licitao: doao, permuta, venda
      de aes por meio da Bolsa de Valores, venda de ttulos, venda e com-
      pra praticadas na Administrao Indireta e, por fim, venda de bens sem
      destinao ou utilizao previsvel.
             O Supremo Tribunal Federal suspendeu, por inconstitucionali-
      dade, em deciso liminar, parte do dispositivo que contempla as hip-
      teses de licitao dispensada relativamente a Estados, Distrito Federal
      e Municpios (inciso I, b, c e  1 do art. 17), subsistindo apenas em
      relao  Unio e suas entidades da Administrao Indireta.

       9      USO DE BENS PBLICOS
            Os bens pblicos so utilizados, ordinariamente, pela prpria
      Administrao ou pelas entidades pblicas que os detm, quando no
      estejam vocacionados ao uso comum do povo. A classificao do C-
      digo Civil prope claramente os destinatrios ou usurios dos bens
      pblicos (de uso comum ou de uso especial). Os bens de uso comum

192
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



ou de uso especial podem, porm, ser utilizados por particulares, des-
de que o uso no se revele prejudicial ao interesse pblico (ou ao
prprio bem).
      Os bens de uso comum (ruas, praas) so de utilizao ordinria
pelos particulares, independentemente de qualquer concordncia pela
Administrao, podendo ocorrer excepcionalmente o uso extraordin-
rio ou sujeito a condies e restries especiais (fechamento excep-
cional de uma rua, utilizao de uma praa pblica para comcios,
festas folclricas, religiosas).
      Os bens de uso especial (prdios pblicos, reparties pblicas)
tambm podem estar afetados ao uso comum. Nas duas hipteses,
porm, conserva o Poder Pblico a possibilidade de regulamentar o
uso, desde que as regulamentaes sejam impessoais, genricas. Por
vezes, incidem formas de uso especial, devendo o particular observar
regras prprias e obter o consentimento da Administrao. Assim, a
Administrao pode consentir que outrem (pessoas fsicas ou jurdi-
cas) use privativamente bens pblicos, e tanto poder ser compulsria
como facultativa a utilizao. Para o deferimento, a Administrao
poder empregar no s institutos de direito pblico como tambm
institutos de direito privado (v. g., a locao, o comodato). O emprego
de um instituto ou de outro depender sempre da legislao local.
      Desse modo, tem-se que o uso pode ser: comum ordinrio ou
comum extraordinrio. Uso comum ordinrio pressupe a generalida-
de, a liberdade, a gratuidade, porque todos, independentemente de re-
munerao ou de expressa autorizao, podem se utilizar do bem
pblico segundo as suas finalidades. O uso comum extraordinrio, por
seu turno, d-se sempre que suprimidas uma ou mais de uma daquelas
caractersticas. O uso depende de consentimento estatal ou est con-
dicionado ao pagamento ou o bem deixa de ser acessvel a qualquer
pessoa.
      O uso normal do bem  aquele que atende a sua finalidade, j o
uso anormal  que o impe a modificao temporria da finalidade
do bem (fechamento de uma rua, por exemplo). O uso anormal, por
isso, sempre exigir consentimento estatal, devendo ser precrio e
temporrio. Por fim, o uso pode ser gratuito ou remunerado. O uso
privativo de bens pblicos sempre sugere consentimento expresso da

                                                                              193
      SINOPSES JURDICAS



      Administrao Pblica, conservando a sua precariedade (porque pas-
      svel de revogao ou modificao a qualquer tempo).
             Em regra, constituem modos de uso privativo de bens pblicos:
      autorizao de uso, permisso de uso, concesso de uso, concesso de direito real
      de uso, cesso de uso, enfiteuse ou aforamento, locao, comodato. A Medida
      Provisria n. 2.220, de 4 de setembro de 2001, instituiu, ainda, a con-
      cesso de uso especial para fins de moradia, que tanto pode ser administra-
      tiva como judicial; e a autorizao de uso para fins comerciais, exclusiva-
      mente administrativa. Objetivamente:
      a) autorizao de uso: decorre de ato administrativo, discricionrio,
          precrio (diz-se que a autorizao  simples), e por ele a Adminis-
          trao consente ou apenas permite e faculta o uso do bem pelo
          particular, de modo a no prejudicar o interesse pblico e atender
          ao interesse predominante do particular, prescindindo de requisi-
          tos especiais (autorizao legislativa e licitao). A autorizao, por
          vezes,  deferida com prazo de durao (diz-se que a autorizao
           qualificada), conferindo direitos ao particular enquanto vigente.
          A revogao do ato antes do trmino de seu prazo pode ensejar o
          direito a indenizao;
      b) permisso de uso: decorre de ato administrativo discricionrio, pre-
          crio, negocial, e por ele a Administrao consente que o particu-
          lar utilize o bem, satisfazendo interesse de ambos (o interesse p-
          blico e o interesse privado so convergentes). Enquanto vigente, a
          permisso confere direitos ao particular, e, em regra, no deve ser
          deferida com exclusividade (ex.: instalaes, bancas de jornais e
          revistas em logradouros pblicos). O particular no detm mera
          faculdade de utilizao, mas sim dever de usar o bem, sob pena de
          caducidade, j que tambm incide interesse pblico. A permisso
          pode ser condicionada a prazo certo de durao (permisso quali-
          ficada ou condicionada). Sempre que reunir a natureza de contra-
          to, e no de ato administrativo, deve ser precedida de licitao;
      c) concesso de uso: decorre de contrato administrativo sujeito a prvia
          licitao, podendo a utilizao ser remunerada ou gratuita para o
          particular (ainda que remunerada no equivale a locao, porque
          regida por normas de direito pblico). Atribui direito pessoal de
          uso do bem pblico;  realizada intuitu personae e no admite, em

194
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



   regra, transferncia a terceiros. Converge o interesse pblico e o do
   particular, e quando incidente sobre bens de uso comum h de
   respeitar a destinao do bem (v. g., mercados municipais, parques
   de exposio);
d) concesso de direito real de uso: igualmente decorre de contrato sujei-
   to a prvia licitao, conferindo direito real (transmissvel) e neces-
   sitando inscrio no Registro de Imveis onde o bem estiver ma-
   triculado. Pode ser gratuita ou onerosa, operando-se por escritura
   pblica ou termo administrativo, dependentes de registro.  trans-
   missvel por ato inter vivos ou causa mortis, revertendo a posse para
   a Administrao se no cumprido o fim a que se destina (fins es-
   pecficos de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo ou
   qualquer outra explorao de interesse social -- Decreto-Lei n.
   271/67). A hiptese est agora regulada tambm pela Lei n. 11.481,
   de 31 de maio de 2007;
e) cesso de uso: contrato que prev a transferncia da posse (no trans-
   fere a propriedade e no gera direito real) de um bem de uma
   entidade para outra entidade ou rgo pblico. Dispensa autoriza-
   o legislativa quando operada dentro da mesma entidade. Se o
   destinatrio no integrar a mesma entidade exige-se a autorizao
   legal. As condies de uso e o prazo, que tanto poder ser deter-
   minado como tambm indeterminado, so fixados no termo la-
   vrado, possuindo o contrato a natureza de "ato de colaborao
   entre reparties pblicas" (Hely Lopes Meirelles, Direito adminis-
   trativo brasileiro, cit., p. 467);
f) concesso de uso especial: Medida Provisria n. 2.220, de 4 de setem-
   bro de 2001, que dispe sobre a concesso de uso especial de
   imveis, institui a possibilidade de incidir a concesso de uso em
   bens pblicos ocupados at 30 de junho de 2001, para fins de mo-
   radia. A concesso poder ser administrativa ou judicial, desde que
   ocorra recusa do Poder Pblico detentor do domnio. Sendo da
   Unio ou dos Estados, o Municpio dever certificar a localizao
   e a destinao dada por aqueles que ocupem o imvel. A sentena
   que instituir a concesso ser levada a registro no Cartrio de Re-
   gistro de Imveis em que se achar matriculado o imvel. O direi-
   to de concesso  transfervel por ato inter vivos ou causa mortis, mas

                                                                                195
      SINOPSES JURDICAS



         se extingue se o concessionrio adquirir propriedades ou conces-
         so de outro imvel ou alterar a destinao do imvel objeto da
         concesso para fins de moradia. So requisitos: 1) possuir o imvel
         rea mxima de 250 metros quadrados; 2) ser destinado  moradia
         prpria ou dos familiares do requerente (homem ou mulher, inde-
         pendentemente do estado civil); 3) ser gratuita; 4) o requerente
         no deve ser proprietrio ou concessionrio de outro imvel ur-
         bano ou rural; 5) o prazo de ocupao  de, no mnimo, cinco
         anos, sem oposio ou interrupo. Os imveis com mais de 250
         metros quadrados, ocupados at 30 de junho de 2001, coletiva-
         mente e com a finalidade de moradia, tambm podem ser objeto
         de concesso (art. 2). O Poder Pblico poder, no entanto, em
         qualquer das hipteses (ocupao individual ou coletiva), assegurar
         o direito em rea diversa da ocupada. Assim ser se o imvel ocu-
         pado for: a) de uso comum do povo; b) destinado a projeto de
         urbanizao; c) de interesse especial (defesa nacional, preservao
         ambiental); d) reservado a obras futuras (represas e obras congne-
         res); e e) localizado em vias de circulao;
      g) autorizao de uso para fins comerciais: nos termos da Medida Provi-
         sria n. 2.220/2001, o Poder Pblico poder conceder autorizao
         de uso se a ocupao tiver destinao comercial. A autorizao ser
         gratuita e discricionria, desde que o imvel pblico, ocupado
         pelo prazo de cinco anos at 30 de junho de 2001, no possua mais
         de 250 metros quadrados. A autorizao somente  concedida pela
         Administrao Pblica, e para a contagem do prazo de cinco anos
         poder ser computado perodo ocupado por terceiro, desde que
         contnuo.

      10      BENS PBLICOS EM ESPCIE

      10.1. TERRA DEVOLUTA
            Terra devoluta significa terra devolvida, terra sem proprietrio.
      No sentido jurdico, corresponde  rea de terra cuja propriedade no
       detida pelo particular nem utilizada pelo Poder Pblico. Integra o
      patrimnio pblico e, por no possuir qualquer destinao, a catego-
      ria de bens dominicais. A regularizao do domnio de terras privadas

196
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



e devolutas -- dispe a Lei n. 6.383/76 do processo discriminatrio
--  realizada em duas fases distintas: administrativa e judicial. Na pri-
meira, faz-se a identificao e convocao dos proprietrios, buscando
a composio das terras devolutas e sua separao das demais, cujo
domnio  induvidoso. No havendo composio possvel (seja por-
que houve atentado com a alterao de divisas, seja porque no foram
localizados os possveis proprietrios, ou por ser infrutfero o procedi-
mento administrativo), promove-se a ao discriminatria. O proces-
so judicial guia-se pelo rito sumrio. A Constituio, nos arts. 20, II, e
26, IV, determina  Unio a propriedade das terras devolutas, indis-
pensveis  defesa das fronteiras, fortificaes e construes militares,
das vias federais de comunicao e da preservao ambiental; aos Es-
tados, as demais no includas no rol de bens pertencentes  Unio.

10.2. PLATAFORMA CONTINENTAL
       A plataforma continental (que integra o patrimnio da Unio)
compreende "o leito e o subsolo das reas submarinas que se esten-
dem alm de seu mar territorial, em toda a extenso do prolonga-
mento natural de seu territrio terrestre, at o bordo exterior da mar-
gem continental, ou at uma distncia de duzentas milhas martimas
das linhas de base, a partir das quais se mede a largura do mar territo-
rial, nos casos em que o bordo exterior da margem continental no
atinja essa distncia" (o conceito  ofertado pela Lei n. 8.617/93, art.
11, e est longe de ser facilmente compreendido).  Unio pertence
a plataforma e sobre ela o Pas exerce a sua soberania, assegurando-se,
porm, a outros Estados a possibilidade de utilizao (colocao de
cabos e dutos), desde que concorde o Governo brasileiro. A Conven-
o das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982, disciplina os
critrios de fixao de limites da plataforma continental.

10.3. TERRAS OCUPADAS PELOS NDIOS
      As terras necessrias  sobrevivncia das populaes indgenas
que as habitam pertencem  Unio e so inalienveis, indisponveis e
demarcadas administrativamente. A posse permanente  assegurada
aos ndios, tendo em conta a sua sobrevivncia fsica e cultural, asse-
gurando-lhes, ainda, o instituto do usufruto exclusivo.

                                                                                197
      SINOPSES JURDICAS



      10.4. TERRENOS DE MARINHA
           Pertencem ao domnio da Unio, compreendendo "todos os
      que, banhados pelas guas do mar ou dos rios navegveis, em sua foz,
      vo at a distncia de 33 metros para a parte das terras, contados des-
      de o ponto em que chega o preamar mdio" (Aviso Imperial de
      1833). O domnio deferido  Unio busca assegurar a defesa nacional,
      conquanto seja admitida a incidncia de leis municipais quando loca-
      lizados na rea urbana ou urbanizvel.

      10.5. ILHAS
            Podem ser lacustres ou fluviais, conforme estejam em rios de
      guas comuns ou em lagos. Martimas, quando havidas no mar; oce-
      nicas ou costeiras, se distantes ou na costa. As fluviais e lacustres per-
      tencem  Unio se localizadas na faixa de fronteira, ou, como dita a
      Constituio Federal, pertencem  Unio "as ilhas fluviais e lacustres
      nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas
      ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de
      Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a uni-
      dade ambiental federal" (CF, art. 20, IV, com a redao dada pela EC
      n. 46, de 5-5-2005), excetuadas do domnio da Unio, ainda, as reas,
      nas ilhas ocenicas e costeiras, que estiverem sob domnio dos Esta-
      dos-Membros (CF, art. 26, II). Por excluso, pertencem aos Estados-
      -Membros aquelas que no integram o patrimnio da Unio e dos
      Municpios, ou que no se enfeixarem nas situaes descritas ante-
      riormente. Ainda que  Unio pertena determinada ilha, nada impe-
      de que os Estados-Membros ou Municpios venham a ter proprieda-
      de imobiliria em seu interior.

      QUADRO SINTICO  BENS PBLICOS

       Classificao:      1. bens de uso   -- ruas, avenidas, praas, rodovias,
       segundo a           comum            mares;
       sua destina-
       o (CC, art.       2. bens de uso   -- reparties pblicas, museus, univer-
       99)                 especial         sidades, parques etc.



198
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I




Classificao:   3. bens           -- os que integram o patrimnio pbli-
segundo a        dominicais        co disponvel
sua destina-                       -- os sujeitos ao domnio pblico. Esp-
o (CC, art.    4. bens
                                   cies: bens de uso comum, de uso espe-
99)              dominiais
                                   cial e dominicais.

Defesa de        -- aes possessrias (reintegrao e manuteno de pos-
Bens Pblicos    se) mandado de segurana

                 -- aquisio ou incorporao de bens pblicos (de uso
Afetao         comum ou de uso especial) para uma destinao especfi-
                 ca, com exceo dos bens dominicais

                 -- retirada da destinao dos referidos bens pblicos, com
Desafetao      a incluso do bem entre os dominicais (que compem o
                 patrimnio disponvel)

                 5. Os bens        1. inalienabilidade;
                                   2. imprescritibilidade;
                 pblicos so
                                   3. impenhorabilidade;
                 gravados de:      4. no onerao.

                                 1. compra e venda e permuta;
                 6. Aquisio de
                                 2. dao em pagamento;
                 Bens Imveis:
                                 3. doao.

                 6.1. Outros       1. usucapio;
                                   2. desapropriao;
                 Modos de
                                   3. registro de parcelamento;
Regime           Aquisio:        4. perda e confisco de bens.
Jurdico
                                   1. venda e compra;
                                   2. incorporao;
                 7. Alienao      3. retrocesso;
                 de Bens:          4. investidura;
                                   5. concesso de domnio;
                                   6. legitimao de posse.

                                   1. autorizao de uso;
                                   2. permisso de uso;
                 8. Uso de Bens
                                   3. concesso de uso;
                 Pblicos:
                                   4. concesso de direito real de uso;
                                   5. cesso de uso;


                                                                               199
      SINOPSES JURDICAS



                                            6. concesso de uso especial;
                           8. Uso de Bens
                                            7. autorizao de uso para fins comer-
                           Pblicos:        ciais.
       Regime
       Jurdico                             1. terra devoluta (terra sem propriet-
                           9. Bens
                                            rio); 2. plataforma continental; 3. terras
                           Pblicos em
                                            ocupadas pelos ndios; 4. terrenos de
                           Espcie
                                            Marinha; 5. ilhas (lacustres ou fluviais).




200
                    CAPTULO XII
             PROCESSO ADMINISTRATIVO


 1     INTRODUO
      A exteriorizao da vontade da Administrao Pblica decorre
da edio dos atos administrativos. Eles quase sempre dependem de
uma srie de atos intermedirios, depois de seguido um rito, um pro-
cedimento, estabelecido pela lei, ou pela prpria Administrao, por
atos normativos. Da a necessidade de ser conhecido o processo admi-
nistrativo e o procedimento administrativo.
      O procedimento e o processo administrativos no se confun-
dem. O primeiro corresponde ao rito e  realizado no interior do
processo, para viabiliz-lo. O segundo, processo administrativo,
"implica, alm do vnculo entre atos, vnculos jurdicos entre os
sujeitos, englobando direitos, deveres, poderes, faculdades, na rela-
o processual" (Odete Medauar, Direito administrativo moderno, cit.,
p. 185).
      Sempre se discutiu acerca da existncia de processo administra-
tivo, preferindo muitos a opo por "procedimento administrativo",
reservando o primeiro apenas para a atuao jurisdicional. No  tc-
nica essa opo: h processo judicial, processo administrativo e proces-
so legislativo. Tanto assim que a Constituio Federal, em seu art. 5,
LV, refere-se aos "litigantes em processo judicial ou administrativo e
aos acusados em geral" para assegurar-lhes o contraditrio e ampla
defesa, assim como a "processo de licitao" (art. 37, XXI) e a "pro-
cesso administrativo" (art. 41,  1).
      O processo administrativo, no que toca ao seu aspecto formal ou
estrutural, no difere do processo judicial, estando imune  no obser-
vncia de princpios que lhe so comuns.

                                                                           201
      SINOPSES JURDICAS




       2      O PRINCPIO DO "DUE PROCESS OF LAW" E
              O PROCESSO ADMINISTRATIVO
            O princpio constitucional do "devido processo legal" (due
      process of law)  aplicvel ao processo administrativo. Expressamente
      a Constituio determina a aplicao das garantias expostas nos
      incisos LIV e LV do art. 5: "ningum ser privado da liberdade ou
      de seus bens sem o devido processo legal" e "aos litigantes, em pro-
      cesso judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so asse-
      gurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a
      ela inerentes".
            Inteligente interpretao do princpio  ofertada em lcido es-
      tudo de Nelson Nery Junior (Princpios do processo civil na Constituio
      Federal, 3. ed., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000), e, com apoio
      nessa abalizada doutrina, temos:
      a) o devido processo legal em sentido genrico, que informa o direi-
          to material e tange ao trinmio "vida-liberdade-propriedade",
          funcionando como condicionante do trabalho legislativo, posto
          no ser possvel a negativa de direito associado quelas balizas;
      b) o devido processo legal processual ou instrumental, que tange ao
          processo propriamente dito (substantive due process).
            No campo do direito administrativo j "se identificou a garantia
      dos cidados contra os abusos do poder governamental, notadamente
      pelo exerccio do poder de polcia, como sendo manifestao do
      devido processo legal" (Nelson Nery Junior, Princpios do processo civil
      na Constituio Federal, cit., p. 36), decorrendo o princpio de outro
      postulado tambm expresso na Carta Constitucional: o princpio da
      legalidade, e que somente autoriza a atuao administrativa confor-
      me a lei.
            O devido processo legal  o primeiro e o principal princpio,
      sendo dele decorrentes outros expressos e implcitos no texto consti-
      tucional: ampla defesa, contraditrio, juiz natural, isonomia etc.
            Cabe apenas fixar que o princpio no  de aplicao restrita ao
      processo judicial e, menos, ao processo penal to somente, conquanto
      seja mais visvel naquela tipologia de ao.

202
                                          DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



2.1. O PRINCPIO DO JUIZ NATURAL
      Assim como o princpio do devido processo legal, tambm a
garantia expressa no inciso LIII do art. 5  aplicvel ao processo ad-
ministrativo: "ningum ser processado nem sentenciado seno pela
autoridade competente".
      Dizer que nenhum administrado ou agente pblico possa ser
processado seno pela autoridade competente significa defender a
possibilidade de aplicao daquela garantia constitucional. A norma
contempla o princpio do juiz natural, do julgador legalmente inves-
tido no poder de julgar e objetivamente eleito para o conhecimento
da causa.
      A norma probe, para qualquer processo ou instncia, os "tri-
bunais de exceo", o julgador "de encomenda", e no direito admi-
nistrativo sugere a possibilidade de julgamento apenas pela autori-
dade que detenha competncia para tanto (o poder disciplinar, por
exemplo).
      Assim, no se apresenta compatvel com o sistema constitucional
qualquer ato administrativo de efeitos meramente internos que, para
processar e julgar determinado fato de interesse da Administrao,
subverta o processo legal e defira a competncia julgadora a quem
legitimamente no a possua.
      O juiz natural do processo administrativo disciplinar, diga-se,
nem sempre  o detentor do "poder hierrquico", mas sempre ser
aquele para quem tenha sido deferido o "poder disciplinar". Assim, se
o agente pblico acha-se afastado de seu cargo de origem, exercendo
funes em outro rgo pblico, na ocorrncia de ilcito funcional, ao
rgo de origem competir o julgamento do processo administrativo
disciplinar. Tome-se, como exemplo, o caso do servidor vinculado a
determinado rgo do Executivo e que venha a ser comissionado em
funes ligadas ao Legislativo. Com a prtica de ilcito funcional,
competir ao rgo de sua lotao inicial (Executivo) a imposio de
eventual sano correspondente ao ilcito perpetrado. Diz-se, por isso,
que a vinculao hierrquica acompanha o servidor onde quer que
esteja; a disciplinar, porm, sempre estar vinculada  sua origem.
Acerca da competncia como requisito de validade dos atos adminis-
trativos, v. Captulo IX, item 2.

                                                                              203
      SINOPSES JURDICAS



      2.2. DAS PROVAS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO
             O processo administrativo  informado pelo princpio do forma-
      lismo moderado (adiante, item 3.5), mas  certo que ele tambm se
      orienta pela garantia descrita no inciso LVI do art. 5 da Constituio:
      "so inadmissveis, no processo, as provas obtidas por meios ilcitos".
             Construiu-se a partir do comando constitucional a doutrinria
      classificao das provas ilegais, que constituem o gnero e delas so
      espcies as ilcitas, obtidas a partir da violao do direito material, e as
      ilegtimas, produzidas de forma contrria  lei processual.
             A ilicitude da prova pode, assim, ser formal (quando se refira 
      violao do direito processual) ou material (quando se refira  viola-
      o do direito material). A primeira -- formal --  evidenciada com
      a apresentao da prova; a segunda -- material -- diz respeito ao mo-
      mento de obteno ou de feitura da prova.
             A prova obtida por meio ilcito (escuta telefnica, interceptao
      de correspondncia epistolar, telegrfica) jamais poder ser admitida
      na seara administrativa, sendo inaplicvel a Lei n. 9.296/96 (intercep-
      taes telefnicas) no processo administrativo, ante a limitao impos-
      ta pelo inciso XII do art. 5 da Constituio Federal. A interceptao
      somente  admitida se ordenada por autoridade judicial, para a apura-
      o de ilcito penal -- para fins de investigao ou instruo processual
      penal.
             Assim, a autoridade administrativa ou mesmo o juiz no processo
      civil jamais podero ordenar a produo de prova dessa natureza.

       3      PRINCPIOS
             Ao processo administrativo aplicam-se, como visto, os princpios
      comuns  teoria geral dos processos (publicidade, ampla defesa, con-
      traditrio, impulso oficial, obedincia  forma etc.). H, porm, prin-
      cpios prprios do processo administrativo: legalidade, finalidade, motiva-
      o, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio,
      segurana jurdica, interesse pblico e eficincia (Lei n. 9.784/99, aplicvel 
      Administrao Federal; Lei n. 10.177/98, aplicvel ao Estado de So
      Paulo), alm de outros implcitos: gratuidade; participao popular; plura-
      lidade de instncias etc.

204
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



3.1. PRINCPIO DO CONTRADITRIO E DA AMPLA
     DEFESA
      A Constituio Federal assegura aos "litigantes em processo ju-
dicial ou administrativo" a observncia dos princpios do contradit-
rio e da ampla defesa, que se completam. A Lei n. 9.784/99 arrola
ambos como informadores da Administrao Pblica, significando a
necessidade de cientificao de todos os atos do processo, o conheci-
mento de tudo quanto dele constar, a possibilidade de apresentao de
defesa escrita, de contrariar a prova produzida e interferir no julga-
mento, a assistncia por advogado, a interposio de recursos, "nos
processos de que possam resultar sanes e nas situaes de litgio".
      A inobservncia dos prazos processuais pode ensejar a nulidade
do processo, salvo se espontaneamente comparecer o interessado, su-
prindo a falta ou irregularidade, ou se evidenciada a ausncia de pre-
juzo para a defesa.

3.2. PRINCPIO DA PLURALIDADE DE INSTNCIAS
      A Lei n. 9.784/99 (repita-se: aplicvel  Administrao Federal)
limita em trs as instncias administrativas. Diferentemente do que
ocorre no processo judicial, a interposio de recurso administrativo
devolve ao julgador a possibilidade de examinar matria j decidida e
sobre a qual no se discute, porque o interesse pblico reside na ma-
nuteno da legalidade administrativa e porque  sempre possvel a
aplicao do princpio da autotutela.

3.3. PRINCPIO DA GRATUIDADE
      A gratuidade  princpio aplicvel a todo processo administrati-
vo, e a Lei n. 9.784/99, no seu art. 2, pargrafo nico, estabelece a
proibio da "cobrana de despesas processuais, ressalvadas as previstas
em lei".

3.4. PRINCPIO DA OFICIALIDADE
      Diferentemente do que ocorre nos processos judiciais e legisla-
tivos, o processo administrativo pode ser iniciado ex officio -- por
iniciativa da Administrao Pblica, sem que para tanto concorra

                                                                               205
      SINOPSES JURDICAS



      qualquer provocao.Tanto assim que a "impulso oficial" est assegu-
      rada na Lei n. 9.784/99, seja para a instaurao, seja para o andamento
      do processo administrativo. De modo concorrente, novamente o
      princpio do controle ou da autotutela (j estudados) contribuem para
      a possibilidade de, independentemente de provocao, a Administra-
      o Pblica proceder  reviso de seus prprios atos. No se concebe,
      porm, o impulso nos demais processos (legislativos e judiciais), reser-
      vando-se sempre a quem detenha legtimo interesse a invocao do
      direito de ao.

      3.5. PRINCPIO DO FORMALISMO MODERADO
            O processo administrativo difere do judicial no seu aparente
      "informalismo", do qual decorre certa discricionariedade para aque-
      le que o preside. A informalidade, porm, no coincide com a arbi-
      trariedade, e o devido processo deve ser, antes, assegurado em lei. Da
      batizar-se o princpio de "formalismo moderado", permissor de ritos
      menos severos que os previstos para o processo judicial. O que no
      se admite, contudo,  que da informalidade decorra a no observn-
      cia dos princpios processuais do contraditrio, ampla defesa, juiz
      natural etc.

       4      TIPOLOGIA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
            A doutrina consagra a seguinte tipologia do processo adminis-
      trativo (Hely Lopes Meirelles, Srgio de Andra Ferreira, Ana Lcia B.
      Fontes e Odete Medauar):
      a) processos administrativos de gesto: licitaes; concursos de ingresso ao
          servio pblico; concurso de movimentao nas carreiras -- pro-
          moo e remoo;
      b) processos administrativos de outorga: licenciamento ambiental; licen-
          ciamento de atividades e exerccio de direitos; registro de marcas e
          de patentes;
      c) processos administrativos de controle: prestao de contas, lanamento
          tributrio, consulta fiscal;
      d) processos administrativos punitivos internos ou externos: imposio de
          sanes disciplinares (internos) ou apurao de infraes (externos).

206
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I




 5     FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
      As fases do processo administrativo so: instaurao, instruo,
defesa, relatrio e julgamento.
      A instaurao pode decorrer de portaria, auto de infrao, repre-
sentao de pessoa interessada ou despacho da autoridade competen-
te. A portaria dever conter, sempre que possvel, a precisa indicao
do fato que constitui objeto do processo administrativo e no pode
conter lacuna capaz de inviabilizar o exerccio das garantias do con-
traditrio e ampla defesa.
      A instruo  marcada pela produo de provas, com a participa-
o do interessado. Em se tratando de processo administrativo de ou-
torga ser tambm a fase de eventual complementao da documen-
tao necessria ao julgamento do processo.
      O relatrio  elaborado pelo presidente do processo, que tanto
poder ser um nico agente ou uma comisso processante, quando
assim a lei exigir. Trata-se de mera pea opinativa, que no vincula a
autoridade competente para julgar.
      Por fim, o julgamento corresponde  deciso proferida pela auto-
ridade ou rgo competente, devendo sempre ser motivada e funda-
mentada. A deciso que no contm motivao ou se apresentar tera-
tolgica  passvel de invalidao pelo Judicirio. No se trata, pois, de
ato discricionrio, mas vinculado. Pode ocorrer de a lei no indicar a
medida ou sano aplicvel  hiptese, reservando a escolha ao pru-
dente arbtrio do administrador; nessa hiptese, a despeito da discri-
cionariedade, exige-se a motivao e a fundamentao.


 6     PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
     O processo administrativo disciplinar  o meio hbil  apurao
de faltas disciplinares, violao de deveres funcionais e imposio de
sanes a servidores pblicos.
     A obrigatoriedade do processo administrativo disciplinar  esta-
belecida no regime jurdico a que estiver sujeito o agente pblico,
sendo-o usualmente para a apurao das infraes mais graves e que
esto sujeitas  imposio de demisso; perda do cargo; suspenso por

                                                                                207
      SINOPSES JURDICAS



      mais de trinta dias; cassao de aposentadoria; disponibilidade; desti-
      tuio de cargo em comisso.
            A instaurao do processo administrativo disciplinar  ordenada
      pela autoridade competente para a aplicao da sano, sendo ele pre-
      sidido por comisso processante vinculada ao rgo ou entidade. A
      comisso elaborar, como visto, o relatrio opinativo. Pode esta ser
      especial (constituda para o processo) ou permanente (para todos os
      processos) e composta por agentes efetivos de cargo idntico ou mais
      elevado do que o do servidor acusado. A lei deve estabelecer a forma
      de investidura por designao de servidores na comisso.
            O controle da legalidade do processo administrativo pode ser
      realizado de forma interna e externa. Internamente, pelo recurso ad-
      ministrativo e com a possibilidade de reviso a qualquer tempo. Ex-
      ternamente, pelo Judicirio, que poder impor-lhe a anulao. O Ju-
      dicirio no examina a convenincia ou oportunidade da sano im-
      posta, substituindo uma por outra, por exemplo. Poder, se caso, exa-
      minando e conhecendo eventual ilegalidade, anular o processo admi-
      nistrativo, mas jamais substituir a autoridade competente para julgar e
      aplicar a sano disciplinar.

       7      MEIOS SUMRIOS

      7.1. SINDICNCIA
             A sindicncia constitui meio sumrio de investigao, destinan-
      do-se  apurao preliminar de fatos e ensejando, quando o caso, a
      instaurao do processo administrativo disciplinar.  realizada sem os
      formalismos do processo, mas nela tambm devero ser observados os prin-
      cpios do contraditrio e da ampla defesa.
             Alguns estatutos admitem a sindicncia como meio hbil  apli-
      cao de sanes menos severas: multa, repreenso e suspenso. Nor-
      malmente, porm, ela tem a natureza de processo preparatrio do
      processo administrativo propriamente dito. Sendo preparatria do
      processo disciplinar, a sindicncia poder ser inquisitiva ou no obser-
      var o contraditrio e a ampla defesa (est destinada  produo de
      prova de interesse da Administrao), mas, se detiver carter punitivo,
      dever observar os princpios e regras decorrentes do devido processo

208
                                            DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



legal. Como visto precedentemente (Captulo X -- Agentes Pbli-
cos), no sistema da Lei n. 8.112/90 admite-se a sindicncia de carter
punitivo e reservada para a aplicao das sanes de advertncia ou de
suspenso por at trinta dias.
      A sindicncia, no mbito da Administrao Federal, tem prazo
de durao de trinta dias (com uma prorrogao possvel), podendo
ensejar a aplicao daquelas sanes ou ser convertida em processo
administrativo disciplinar (para outras sanes).

7.2. VERDADE SABIDA
      Sempre que a falta disciplinar for cometida pelo servidor e dela
testemunhar o superior hierrquico, ou tomar conhecimento inequ-
voco, e desde que no venha a ensejar sano mais grave, admitem
alguns estatutos (como o de So Paulo, por exemplo) a imposio da
sano pela "verdade sabida", conquanto se exige a concomitncia da
ampla defesa e do contraditrio. A aplicao de sano por esse meio
deve ser evitada, porque incompatvel com o modelo imposto pela
Constituio.
      Assim, e por fora da disposio constitucional, no h possibilida-
de de imposio de sano pelo simples conhecimento da infrao ou por mera
verdade sabida. No nos parece possvel conciliar o devido processo
administrativo nos moldes exigidos na Constituio, com a aplicao
de sano disciplinar pela "verdade sabida". Os regimes estatutrios
que acolhem esse tipo de processo no foram recepcionados pela
Carta Constitucional.

7.3. TERMO DE DECLARAES
      Aponta Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, cit.,
p. 626) tambm o termo de declaraes como meio sumrio de impo-
sio de sano. O servidor, confessando a falta, aceita a sano aplic-
vel, desde que esta no exija o processo administrativo disciplinar.
      Tal como ocorre com a verdade sabida (defendida pelo autor),
ponderamos pela impossibilidade legal de se aceitar como vlida a
sano imposta pela confisso espontnea do servidor. Exige a Cons-
tituio Federal, como j se disse, o processo legal, respeitada a ampla
defesa e o contraditrio.

                                                                                209
      SINOPSES JURDICAS



            As confisses espontneas, conquanto possveis, quase sempre
      sugerem a inexistncia de defesa ou de produo de prova, e podem
      ensejar a anulao pelo Judicirio. Com isso, a despeito de anotada
      pela doutrina, a aplicao de sanes a partir do mero "termo de de-
      claraes" j no se compatibiliza com o sistema constitucional.

      7.4. SANES DISCIPLINARES
            A falta disciplinar ou a violao de deveres funcionais pode en-
      sejar a aplicao de sanes que so determinadas segundo a sua gra-
      vidade. A escolha da sano funcional deve atender aos princpios da
      proporcionalidade e da razoabilidade, incidindo alguma discriciona-
      riedade para o agente competente para a deciso administrativa. O
      estatuto a que estiver vinculado o servidor regular a imposio das
      sanes, sendo usuais as seguintes:
      a) demisso;
      b) demisso a bem do servio pblico;
      c) suspenso;
      d) advertncia;
      e) multa.
            Como visto, ser sempre de competncia de cada pessoa poltica
      o estabelecimento do regime jurdico aplicvel aos seus servidores e,
      por isso,  lei local caber a definio das sanes capazes de aplicao
      em razo da prtica do ilcito ou falta funcional. Vejamos, sumaria-
      mente, as regras dispostas na Lei n. 8.112/90, aplicvel no mbito da
      Administrao Pblica Federal.

      7.5. SERVIDORES PBLICOS CIVIS DA UNIO
            A Lei n. 8.112, de 1990, estabelece dois instrumentos de apura-
      o das faltas funcionais:
      a) sindicncia, cabvel para a apurao de falta funcional capaz de
         permitir a aplicao das sanes de advertncia e suspenso por at
         trinta dias;
      b) processo administrativo disciplinar, cabvel para a falta funcional
         que pode importar na aplicao das sanes de suspenso por perodo
         superior a trinta dias (no mximo, noventa dias); demisso, cassao de

210
                                              DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



    aposentadoria ou disponibilidade, destituio de cargo em comisso ou des-
    tituio de funo comissionada.
       A sindicncia pode dar ensejo  instaurao do PAD, sempre que
apurada a prtica de infrao mais grave e invivel a aplicao daque-
las sanes que lhe so prprias. O prazo para a concluso da sindi-
cncia  de trinta dias, admitindo-se uma nica prorrogao.
       O processo administrativo disciplinar  realizado em trs fases
distintas: a) instaurao (por portaria da autoridade competente e que
designa a Comisso Processante); instruo (coleta das provas, inqui-
rio de testemunhas, requisio de documentos, citao e defesa es-
crita do servidor, relatrio da Comisso Processante); julgamento
(pela autoridade competente e determinada segundo a natureza da
infrao e da sano aplicvel).
       O afastamento cautelar e temporrio, que se realize sem prejuzo
da remunerao, poder ser determinado pelo prazo de at sessenta
dias, admitindo-se uma nica prorrogao. Cabe  autoridade admi-
nistrativa determinar o afastamento sempre que puder ocorrer inter-
ferncias indesejadas na apurao dos fatos.
       A fase de instruo  chamada de "inqurito administrativo" e
contempla a instruo, a defesa e o relatrio final. Na instruo ser o
servidor citado para a apresentao de defesa escrita. Havendo apenas
um indiciado, o prazo ser de dez dias, havendo outros, o prazo passa-
r a ser de vinte dias. Os prazos podem ser dilatados quando indispen-
svel a realizao de diligncias (a prorrogao pode ser pelo dobro do
prazo previsto). Ser de trinta dias, havendo apenas um indiciado, ou
sessenta dias, havendo mais de um. O prazo, como visto,  de dez ou
vinte dias, mas a prorrogao ser pelo dobro do prazo inicialmente
estabelecido (dez dias acrescido do dobro: trinta dias). Em no ocor-
rendo a citao pessoal, mas ficta (edital), o prazo ser de quinze dias,
contados da ltima publicao do edital.
       O relatrio a ser apresentado pela comisso processante deve ser
conclusivo (relatrio, descrio da falta, provas amealhadas, verses
apresentadas e opinio quanto a procedncia ou improcedncia).
       Ainda sob a regncia da Lei n. 8.112/90, alterada pela Lei n.
9.527/97, admite-se o rito sumrio para a apurao de faltas decor-
rentes de acumulao ilegal de cargos pblicos, abandono de cargo ou inassi-

                                                                                  211
      SINOPSES JURDICAS



      duidade habitual. O rito sumrio prev apenas a instaurao, instruo e
      julgamento. A concluso deve ocorrer em trinta dias, admitindo-se a
      prorrogao por outros quinze dias.
            A reviso da deciso que imps a sano disciplinar poder ser
      requerida pelo servidor quando presentes fatos novos ou circunstncias
      suscetveis de justificar a sua inocncia, ou, ainda, a inadequao da
      sano aplicada (art. 147). A reviso pode decorrer de requerimento do
      interessado ou de pessoa da famlia (servidor j falecido ou ausente),
      como pode ocorrer por deciso da prpria Administrao (de ofcio).
      Por bvio, da reviso no pode decorrer o agravamento da sano apli-
      cada ou a reformatio in pejus e menos ainda livra o servidor interessado
      de produzir prova necessria  comprovao da tese que defende.

       8      DEMISSO DE VITALCIOS
            Os agentes pblicos investidos em carter definitivo e perptuo
      em cargos pblicos (juzes, promotores, conselheiros dos tribunais de
      contas, diplomatas, ministros dos tribunais superiores etc.) somente
      perdem o cargo ou se sujeitam  demisso por imposio de sentena
      judicial. Os vitalcios no so exonerveis a qualquer tempo, perdendo
      o cargo por pedido ou, como dito, por sentena judicial. Na hiptese de ex-
      tino do cargo, permanecero em disponibilidade. Podem, ainda, ser
      mantidos em disponibilidade, conforme dispuser a lei de vigncia
      para a carreira que integra o agente. No Ministrio Pblico do Estado
      de So Paulo, a disponibilidade pode ter ntido carter punitivo-disci-
      plinar, quando aplicada para o promotor ou procurador por motivo
      de interesse pblico, apurvel pela "escassa ou insuficiente capacidade
      de trabalho; conduta incompatvel com o cargo, consistente em abu-
      sos, erros ou omisses que comprometam o exerccio da funo, ou
      carretem prejuzo  dignidade e prestgio da Instituio" (LCE n.
      734/93, arts. 162 e 163).
            Ao agente pblico vitalcio pode ser imposta a sano de perda
      do cargo em razo da prtica do ato de improbidade administrativa
      (Lei n. 8.429/92, art. 12), mas esta depender de ao prpria. A
      Constituio Federal, com a chamada Reforma do Judicirio e do
      Ministrio Pblico, passou a admitir a aplicao da remoo, dispo-
      nibilidade e aposentadoria ao magistrado e ao membro do Minist-

212
                                           DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



rio Pblico, por deciso de maioria absoluta do respectivo Conselho
Nacional de Justia (CF, art. 103-B,  4, III, c/c o art. 93,VIII) e do
Ministrio Pblico (CF, art. 130-A,  2, III, c/c o art. 129,  4), sem
prejuzo da competncia do prprio Tribunal ou do rgo colegia-
do do Ministrio Pblico. O desligamento definitivo (perda do car-
go), no entanto, no pode decorrer de deciso administrativa dos
Conselhos de controle, dependendo de sentena judicial transitada
em julgado.

 9     DEMISSO DE ESTVEIS
      Para a imposio da sano de demisso ao servidor estvel (que
cumpriu o estgio probatrio de trs anos ou de dois anos, como
anotado anteriormente -- Captulo IV, item 5.1), bastar o processo
administrativo disciplinar, sem a necessidade de processo judicial, ob-
servando-se a lei de regncia (de competncia local e que disciplina o
regime jurdico). O desligamento  aplicvel, ainda, para o servidor
que, empossado, no entra em exerccio no prazo legal, ou para o
servidor em estgio e que no o satisfaz na forma exigida em lei. Por
fim,  aplicvel em razo de avaliao peridica de desempenho (CF,
art. 41,  1). Calha relembrar que aos empregados de sociedades de
economia mista e de empresas pblicas, sujeitos ao regime da Conso-
lidao das Leis do Trabalho, conquanto equiparados a servidores p-
blicos para fins criminais e de improbidade, aplicando-se-lhes normas
proibitivas de acumulao remunerada de cargos e funes, teto, sal-
rios e outros, no se lhes concede a estabilidade a que fazem jus os
servidores administrativos que cumprem o estgio probatrio.
      A demisso dos empregados de empresas estatais, porm, no
pode ser desmotivada, carecendo da realizao de processo adminis-
trativo que aponte a justificativa e a convergncia do interesse pblico.
Exige-se concurso para a admisso e motivao para a resciso con-
tratual. A despeito disso, h os que sustentam a desnecessidade do
processo administrativo, podendo a entidade empresarial livremente
dispensar o seu empregado celetista.
      A Constituio Federal, por fora da Emenda Constitucional n.
19/98, prev tambm o desligamento do estvel para atendimento do
limite de despesas com pessoal ativo e inativo (art. 169,  4). Nessa

                                                                               213
      SINOPSES JURDICAS



      hiptese, exige-se ato motivado e a exonerao no pressupe o co-
      metimento de falta funcional. Ao agente autor de ato de improbidade,
      como visto, pode ser aplicada a sano de perda da funo pblica, em
      razo da procedncia da ao civil movida para tal fim (CF, art. 37, 
      4, e Lei n. 8.429/92, art. 12).
            No regime da Lei n. 8.112/90 (aplicvel aos servidores da Ad-
      ministrao Federal), as infraes administrativas que admitem a apli-
      cao da demisso so, dentre outras:
      a) prtica de crime contra a Administrao Pblica;
      b) abandono do cargo de forma intencional por mais de trinta dias;
      c) faltas injustificveis por sessenta dias, ainda que interpoladamente e
          no perodo de doze meses;
      d) prtica de atos de improbidade administrativa;
      e) ofensa fsica, em servio, a servidor ou particular;
      f) acumulao ilegal de cargos etc. (Lei n. 8.112/90, art. 132).
            O meio adequado para a aplicao dessas sanes ser o processo
      administrativo disciplinar, de rito ordinrio ou de rito sumrio, como
      visto precedentemente (item 6).
      QUADRO SINTICO  PROCESSO ADMINISTRATIVO

                           1. Princpio do Due Process of Law;
                           2. Princpio do Juiz Natural;
                           3. Princpio do Contraditrio e da Ampla Defesa;
       1. Princpios       4. Princpio da Pluralidade de Instncias;
                           5. Princpio da Gratuidade;
                           6. Princpio da Oficialidade;
                           7. Princpio do Formalismo Moderado.

       2. Tipologia        1. de gesto;
       do Processo         2. de outorga;
       Administra-         3. de controle;
       tivo                4. punitivos internos ou externos.

       3. Fases do         1. instaurao;
       Processo            2. instruo;
       Administra-         3. relatrio;
       tivo                4. julgamento.


214
                                       DIREITO ADMINISTRATIVO -- PARTE I



           1. sindicncia;
           2. verdade sabida;
           3. termo de declaraes;

4. Meios                                       a) demisso;
Sumrios                                       b) demisso a bem do
                                               servio pblico;
           4. sanes disciplinares:
                                               c) suspenso;
                                               d) advertncia;
                                               e) multa.




                                                                           215
                        TTULOS J LANADOS

Volume 1 -- Direito Civil -- Parte Geral
Volume 2 -- Direito Civil -- Direito de Famlia
Volume 3 -- Direito Civil -- Direito das Coisas
Volume 4 -- Direito Civil -- Direito das Sucesses
Volume 5 -- Direito Civil -- Direito das Obrigaes -- Parte
  Geral
Volume 6, tomo I -- Direito Civil -- Direito das Obrigaes --
  Parte Especial
Volume 6, tomo II -- Direito Civil -- Responsabilidade Civil
Volume 7 -- Direito Penal -- Parte Geral
Volume 8 -- Direito Penal -- Dos crimes contra a pessoa
Volume 9 -- Direito Penal -- Dos crimes contra o patrimnio
Volume 10 -- Direito Penal -- Dos crimes contra a dignidade
  sexual aos crimes contra a administrao
Volume 11 -- Processo Civil -- Teoria geral do processo de co-
  nhecimento
Volume 12 -- Processo Civil -- Processo de execuo e cautelar
Volume 13 -- Processo Civil -- Procedimentos especiais
Volume 14 -- Processo Penal -- Parte Geral
Volume 15, tomo I -- Processo Penal -- Procedimentos, nulida-
  des e recursos
Volume 15, tomo II -- Juizados Especiais Cveis e Criminais
  -- estaduais e federais
Volume 16 -- Direito Tributrio
Volume 17 -- Direito Constitucional -- Teoria geral da Consti-
  tuio e direitos fundamentais
Volume 18 -- Direito Constitucional -- Da organizao do Es-
  tado, dos poderes e histrico das Constituies
Volume 19 -- Direito Administrativo -- Parte I
Volume 20 -- Direito Administrativo -- Parte II
Volume 21 -- Direito Comercial -- Direito de empresa e socie-
  dades empresrias
Volume 22 -- Direito Comercial -- Ttulos de crdito e contratos
  mercantis
Volume 23 -- Direito Falimentar
Volume 24 -- Legislao Penal Especial -- Crimes hediondos
  -- txicos -- terrorismo -- tortura -- arma de fogo -- contra-
  venes penais -- crimes de trnsito
Volume 25 -- Direito Previdencirio
Volume 26 -- Tutela de Interesses Difusos e Coletivos
Volume 27 -- Direito do Trabalho -- Teoria geral a segurana e
  sade
Volume 28 -- Direito do Trabalho -- Durao do trabalho a
  direito de greve
Volume 30 -- Direitos Humanos
